地方高校章程建设的问题分析与对策建议

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1、地方高校章程建设的问题分析与对策建议在教育部督促之下，各地各高校都在全面推进章程建设工作。然而，由于各种原因，地方高校在章程建设过程中存在着不少问题，这些问题的存在对高校章程建设的质量与效果、对依法治校工作的推进、对现代大学制度的建设都有着不容小觑的负面效应，应在建设过程中努力避免、积极改进。一地方高校章程建设中存在的问题制定和完善大学章程，是我国1995年颁布的《教育法》、1998年颁布的《高等教育法》的明确要求。教育部31号令《高等学校章程制定暂行办法》规定，部属高校章程由教育部核准，地方高校章程由省级教育行政部门核准。根

2、据教育部统一部署，985高校与211高校的章程核准工作已于2014年年底基本完成，从目前已发布的章程来看，存在各校文本质量参差不齐、总体水平不高，内容雷同、未能体现学校个性特征，内容存在结构性缺失、重点事项缺乏翔实规定，制定程序不合法，实施推进力度不够等问题。［4］地方高校的章程建设工作要求于2015年年底完成核准工作。然而，当前热火朝天、高歌猛进的高校章程建设过程中也存在不少问题，有程序上的问题，也有内容上的问题。主要表现如下：1章程法定内容缺失高校章程建设工作最主要的依据是高等教育法和教育部31号令。根据髙等教育法，教育部

3、31号令对高校章程的内容做了明确的规定，如，章程应按照高教法的规定，载明学校的发展定位、办学方向、办学层次、规模、学校的领导体制、章程修改的启动、审议程序；应健全学校办学自主权的行使与监督机制；应明确科学设计学校的内部治理结构和组织框架，师生权益救济机制，等等。应当说，这些法定内容都是学校章程必须体现或明确的，否则就不是一部合规的、完整的章程。调研发现，许多地方高校的章程在递交教育主管部门核准之时，仍然存在法定内容缺失的情况。如，没有明确章程修改的启动、审议程序及解释权的归属，没有明确的办学方向，没有师生权益救济机制，有的甚至

4、没有明确党委领导下的校长负责制和校长行使权力的监督机制，等等，不一而足。2内部治理结构不明晰如果说学校的法定住所、名称、标志物等都属于章程中不可或缺的常识内容，那末学校的领导体制、组织架构、管理制度等内部治理结构的关系梳理和责任明晰则是章程中的核心内容。现代大学制度建设最主要的任务是明确学校与政府、学校与社会、学校党委与行政、行政与学术的关系，而章程是现代大学制度的集中体现，因此，内部治理结构的梳理、明晰是一部章程成功与否的关键所在。遗憾的是，很多高校没有认识到这一点的重要性，有的章程罗列了一大堆各式委员会、机构名称，但就是讲

5、不清楚各个机构、委员会的职责和权力，也没有明晰它们之间的关系，或者干脆就不讲这些关系，有的章程甚至根本就没有提到学术委员会、学位评定委员会等关键性组织。难以想像，一部连内部治理结构都没有理顺的章程能够在建设现代大学制度中、在依法治校中发挥怎样的作用。3章程质量不高、文本不佳有人称章程是一所大学的“宪法”，是依法治校的最主要依据，这种比喻一点都不夸张。教育部31号令明确指出，章程是高校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则。高校应当以章程为依据，制定内部管理制度及规范性文件、实施办学和管理活动、开展社会合作。显然，这样一

6、种地位的文书应该是极具权威性的，无论是从条文的严肃性、准确性，还是从内容的逻辑性和可操作性，以及用语的规范性、简洁性上，都应堪称范本，在内容完整性、系统性、内洽性及可操作性上也应予以凸显。然而，各地各高校情况千差万别，各自起草的章程更是参差不齐，不说提交时的文本质量不理想，单就通过核准并正式公布的地方高校章程来看，文本质量也是不尽如人意。高等教育宏观管理方面，大学章程有助于厘清大学与政府和大学与社会的关系，使它们明确各自的活动范围，在各自的权限范围内发挥出最大优势；在高等教育微观管理方面，大学章程则奠定了学校内部教师的权利和义

7、务以及学生的权利和义务的法律基础。［5］部分高校章程甚至用词口语化，有的语句不通顺，逻辑混乱，有的结构不严谨，层次不清晰，等等。这些问题的存在，都会严重影响章程的权威性。4章程文本同质化严重我国高校章程建设过程的“千人一面"现象一直广受诟病，然而笔者对这种现象却颇为理解。因为，高校章程建设的主要依据是一样的，尤其是教育部31号令对章程的法定内容有着明确的要求。经笔者粗略统计，仅31号令第二章“章程内容”（第七至第十五条）本身的文字就超过1700字。另外，加上章程建设相关文件，如中办发《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长

8、负责制的实施意见》、教育部32号令《学校教职工代表大会规定》、35号令《高等学校学术委员会规程》、37号令《普通高等学校理事会规程（试行）》，各高校章程内容可以发挥的空间很小，不雷同是不可能的。但问题在于，有些高校认为既然要求都一样，发挥空间也有限，那还不如走个捷径，上位文件