政府责任：制度逻辑与实现路径初探

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1、政府责任：制度逻辑与实现路径初探摘要：政府责任内涵的广泛性和本质的复杂性，导致了其在实现过程中遭遇的一系列困境，同时也催生了若干责任追究机制的产生和逐渐演进。从行政问责制到高官问责制，体现了政府责任诉求在制度层面的逻辑演进经历了制度内涵、价值原则以及制度程序的深化与聚集，这使得政府责任的实现路径日渐清晰。关键词：政府责任；行政问责；高官问责中图分类号：D60文献标志码：A文章编号：1673-291X(2013)08-0173-04公共责任是现代民主政府的一种本质属性，但这一本质属性的实现却需要一个漫长的践行过程。做为政府责任的追究

2、机制，问责制度的产生正是缘于政府责任在实现和承担过程中遭遇的现实困惑，从行政问责制度到高官问责制的探索与发展，也印证了公共责任日益清晰的制度逻辑。一、理解政府责任政府责任的基本内涵及其本质属性，决定了其不可能自发实现，而一系列现实怵I惑促使人们不断去探求政府责任的实现逻辑。而对政府责任基木内涵与存在形态的理论认知，是促成政府责任从观念向制度的现实转变，并最终内化为政府属性的基本前提。(一)政府责任的内涵尽管公共行政学界对政府责任的关注由来已久，但关于责任及政府责任的解释从来没有定于一宗。如美国学者斯塔林认为，行政责任的内涵主要包括

3、六个要素，即回应、公正、效率、法定程序、承担主体以及诚实［1］。我国学者张成福则把政府责任划分为广义和狭义两种，广义的政府责任指政府的社会回应，即政府能够积极地对社会民众的需求做出回应，并采取积极的措施，公正、有效率地实现公众的需求和利益；狭义的政府责任主要指法律责任，即政府机关及工作人员违反法律规定的义务，违法行使职权时，所承担的否定性的法律后果［2］。笔者认为，最广义上的政府责任应该包扌舌五层含义：（1）责任内容，即所谓“应该做什么、不应该做什么”的问题，这是政府承担责任的基本前提；（2）责任依据，即政府所承担责任的法定或制度

4、凭据，这是责任的合法性基础；（3）对责任的解释与说明，即“为什么要这样作为或不能这样作为”，这是责任的合理性基础；（4）对否定性结果的承担，即“没有正确的作为或不作为会怎么样”，这是政府责任机制的运行要件；（5）道徳观（责任感），即政府（主要是指行政人员）作为责任主体，其“在主观上应该或决定如何作为”，这是责任自律的伦理要件。现代政府的责任内涵体现了伦理学、法理学、政治学和行政学等多视域的价值诉求，并在系统层次上相应地体现为道德责任、法律责任、政治责任和行政责任。①（二）政府责任的现实困惑政府责任的实现不具有自觉性，在公共权力的行

5、使过程中，如果缺乏刚性的制度保障和维护，政府责任往往会被忽视、歪曲甚至践踏。因此，尽管道德通常具有渗透一切领域的张力，却往往被期望转化为制度或规则，以便能够对公共领域产生更加深刻和广泛的影响。通常，一种观念在获得人们主观上的普遍认同后，会通过习俗、舆论、信念等方式得以传承，但这种方式是柔性的，并不具冇强制性。对于那些肆意或无意中践踏这种“认同”的人，除了借助精神上的压力（或者至多是道徳与价值观念上的谴责和唾弃）Z外，抽象的“观念”显然是无能为力的。相比之下，制度作为一种有组织的保障和固定程序的刚性力量，理论上可以解决责任观念在实现

6、过程屮产生的上述怵I惑。制度是用于共同体内的、众所周知的、由人创立的规则，它们抑制着人类交往中可能出现的机会主义行为，并无例外地对违规行为施加某些惩罚［3］。制度一旦被制定、颁布并生效，就会成为一种外在于人的言行和内心世界的客观存在，并往往以强大的物化力量（如武装机构、权力部门等）为支撑和后盾。个人可以不赞同它，但通常不可以反抗它，因为违抗和破坏的结果将不只是舆论的谴责，更可能是物质利益、自由其至生命的被剥夺。制度的这种特性，使得一定的观念和原则能够依靠权力，强制性地转化为规范加以推广,并要求人们普遍遵守。从另一个角度来说，制度之

7、所以被设计出来是因为被人们发现，个体理性往往可能导致集体的非理性。解决这种冲突的办法不是否认个人理性，而是设计一种制度，在一定程度上满足个人理性的前提下，达成集体理性。制度的价值就在于提供一种可以普遍遵循的规则，它告诉人们可以做什么，不可以做什么，并进一步提示人们应该怎么做。因此，恰当的制度有助于限制和消除冲突，促进人们之间的理性合作，降低复杂系统中的协调成木，进而从根木上保护个人的自由领域。因此，制度之于政治爭务的价值在于，较之任何个体的雇员的奉献，制度的长期奉献会更加可靠，并由此构建着相互信任。例如，对于金融市场的可信度而言，

8、赋予中央银行以抑制通货膨胀的职责远比将这一任务指派给一位其任职时间不会超过下次选举的当选政治家要高明得多［4］。如前所述，政府责任的实现一方面取决于其所处的政治气候和公职人员的素质与修养，但更多的要依赖系统、完整的制度来促使和加强政府责任的实现。二