村务监督实施现状、障碍与解决对策

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1、村务监督实施现状、障碍与解决对策村务监督实施现状、障碍与解决对策【摘要】现行《村民委员会组织法》增设了村务监督机构、强化民主监督，但是法律文本规定原则性过多、“自上而下”监督机制缺失、监督机构监督不力等问题影响着村务监督的有效运作。完善《村民委员会组织法》村务监督的制度文本、发挥纵向权力监督的作用、构建村民监督委员会横向监督平台，是健全村务监督的重要保障。【关键词】村民自治村务监督制度完善村务监督贯穿于村民自治的始终，是为了实现村庄有效治理而对村庄公共权力实施必要调整和控制的措施。尽管2010年

2、10月修订的《村民委员会组织法》增设了村务监督机构，以法律制度的形式强化了对村庄民主理财和村务公开的落实，但一些地方的村务监督效果并不理想，村务监督仍然是村民自治最薄弱环节之一。在实践中完善村务监督的制度设计，是村民自治发展进程中应着重解决的问题。村务监督的理论基础和实践变迁监督作为一种政治法律现象，古今中外都有，但作为一种民主法律制度，却产生于现代法治国家，是实行法治反对人治，保障民主、公平、自由、人权的重要制度。西方政治监督理论主要奠基人孟德斯鸠曾经指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是

3、万古不易的一条经验。有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”①因此，要防止公共权力被滥用，就必须对公共权力进行制约。我国村民自治中的权力来自两方面的委托，一方面是受村民的委托，代表村民集体行使农村公共事务的管理权；另一方血是受政府委托，协助基层政府行使部分农村行政管理权。这两种权力就其性质而言，均具有排他性和非竞争性特点，决定了其不可能依靠市场来配置，而耍寻求一种有效的机制来运作。20世纪70年代由罗斯(Ross)、詹森(Jensen)与麦克林(Meckling)最早提出的委托一代理理论

4、为公共权力运作提供了理论依据，这一理论要解决的一个首要问题就是如何监督和制约代理人，尽量降低因代理人行为扭曲而给委托人造成的损失，这与政治活动中对公共权力的监督问题有相通Z处。②村民自治是村民通过将其权力委托给村民委员会行使來实现民主权利的，而根据委托一代理理论，委托人与代理人是分离的，委托人为了实现自己的利益，就必须对代理人的权力进行监督和控制。村务监督反映了委托一代理理论对权力监督的界定要求，是村民群众依照法定的条件和程序对被监督者的权力进行监察、控制、督促的法律行为。根据农村公共权力來源于

5、村民和政府两方面的委托，村务监督一般也应有两种形态：一种是村民监督，即通过横向分权和制衡，促成权利与权力的制约与抗衡，实现村民权利对村务管理权力的监督；另一种是上级监督，即通过纵向分权和制衡，促成权力与权力的直接对抗，实现上级权力主体对下级实施权力的监督。村务监督的变迁历程与村民自治制度的变迁历程基木上是一致的。改革开放初期的村务监督实践表现出地方性、口发性特点，大多没有依照具体的村务监督制度或监督流程进行。1987年《村民委员会组织法（试行）》颁布，从1987年至1998年的十余年时间里，村务

6、监督主要通过立法调整予以确认，监督的内容、范围、程序都有了较大变更和补充，村务监督逐步走向规范并得到全面推广。2010年《村民委员会组织法》经历第二次修改，涉及村务监督的条款在原有基础上增加到十二条，将村务监督持续深入推进。村务监督在实践中的路径障碍法律文本规定原则性过多导致村务监督的现实操作性不强。村务监督的生命取决于法律文木设计的质量，取决于法律文木的有效运行和实施。《村民委员会组织法》是规范村务监督的专门性法律文本，其中第三十条、三十一条对村务公开作出了基木规范，列举了接受村民监督的基木事

7、项。但是对公开的时间、内容的真实性、公开的程序未做进一步规定。而且在第三十条还安排了应当及吋公开“村民普遍关心的其他事项”这一“兜底条款”o该条款的出现，初衷是为了涵盖难以全部列举的公开事项，但实践中“普遍关心”的判断标准难以确定，限制了村务监督中个体或集体的意见表达，并不符合民主的本意，“兜底条款”的规定由于本身的缺陷难以发挥应有作用。《村民委员会组织法》第二十三条、笫三十二条、第三十三条分别规定了民主评议和民主理财制度，作为村务监督的一项制度性监督路径。但遗憾的是，该法未专门规定评议和理财人

8、员的组成和工作程序，无法通过参与民主评议、民主理财的比例来考察此项制度文本的实际运行情况，民主评议和民主理财成为一个制度“虚设”O罢免与监督有着内在的联系，实际上，罢免制度是村务监督的重要渠道和方式。《村民委员会组织法》第十六条专条设计了罢免制度，规定了罢免的主体、罢免的条件、罢免的后果，但却未规定罢免的受理机构、罢免的时效、罢免的程序，很难从根本上消除农民“难罢免”、“乱罢免”的现状，并有可能成为村务监督的严重障碍。③从上述村务公开、民主评议和民主理财、罢免制度三个方面的文本内容来看，虽然都围