公务用车绩效审计瓶颈制约及对策探析

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1、公务用车绩效审计瓶颈制约及对策探析【摘要】绩效审计在政府审计领域中发挥日益重要的作用。文章以公务用车为基点，通过绩效审计“3E”视角，阐明政府审计在公务用车监督中面临的现实障碍，分析绩效审计在政府公务用车改革过程中发挥的作用。同时，在国家治理层面对绩效审计视角下的政府财政预算机制提出探讨。【关键词】国家治理；绩效审计；公务用车一、引言公务车话题已经提及多年，地方和中央一直在这个问题上探寻着积极的措施和制度来规范公务车的使用。但是，公务车敏感和特殊的地位使得公务车问题一直悬而未决。从民革中央提交《如何破解公车改革之困局》的提案，到财政部出台《党

2、政机关公务用车预算决算管理办法》（首次将公务用车纳入预算决算管理体系）,再到国务院总理温家宝在政府工作报告中对“规范公务用车配备管理并积极推进公务用车制度改革”的强调，使得公务用车改革上升到一个新的高度。2012年“两会”期间，公务用车话题再次成为社会关注的焦点和“两会”代表们讨论的热点。政府审计需要“揭示人民群众最关心、最直接的现实利益问题，促进改善民生和构建和谐社会；揭露重大损失浪费,推进生态文明和节约型社会建设；揭示重大体制性障碍，促进建立健全富有活力的体制和运行机制”。“开展绩效审计、开展审计问责是对'三公'经费进行审计监督的根本要义

3、所在。'经费一一用途一一绩效'是'三公'经费审计链的运行路线，绩效是归宿，是问责的基础和前提，因此也是审计监督的着力点和侧重点，是社会呼唤审计、期望审计的关键所在。”①二、公务车费用绩效审计必要性（一）高额公务用车费用需加强监督1.从宏观上来看，据不完全统计，截至2007年11月30日，中国公车（全口径）共5221755辆，年消耗4000多亿元②。2004年全国政府公务用车采购金额为500亿元,2005年增加到600亿元，2006年为700亿元，2011年高达800亿元，并且费用呈现明显上升趋势。将公务用车费用与相对应年费的GDP进行比较得出

4、图1所示趋势。2•从微观上来看，根据2011年年底披露的国务院组成部门和派出机构的统计数据显示，国务院组成部门和派出机构的“三公”数据未出现明显下降态势，预算数与2010年决算数额相差无几。其中，公务用车消费支出占"三公”消费极大比例。国务院部分部委公务用车支出的基本情况如表1所示③。（二）公共受托责任信息验证与政府绩效审计"审计因受托责任的发生而发生，又因受托责任的发展而发展”④。在政府审计的受托关系中，社会公众作为委托人，赋予政府使用公共资金的重要决策权，由此产生对公共受托责任的要求⑤。在现实的政府组织模式下，政府的政治行为倾向于预算规模

5、的最大化受到最小限制，但委托方对于受托方行为的控制和约束不足，使得受托方有可能滥用公共权力和公共资源，而受托方缺乏必要的方法和足够的能力去获取和验证公共受托责任履行情况的信息，因此有必要有专门的机构和人员对公共受托责任履行情况的信息进行验证，政府审计的产生就是为了验证公共受托责任信息。验证公共受托责任信息具有两个目的：一是政治目的，其核心在于检查政治权利的执行；二是运行目的，其核心在于保证政府运行的有效性和高效性⑥。公共受托责任的政治目的，要求审计关注公共权力与公共资源使用的合法性和合规性，侧重于合规性审计；公共受托责任的运行目的，要求审计着

6、重关注公共权力与公共资源使用的经济性、效率性和效果性，侧重绩效审计。随着社会公众对政府服务水平和服务质量要求的不断提高，对公共受托责任信息的验证更应强调实行绩效审计模式。（三）政府职能转变与绩效审计20世纪70年代以来，英、美等发达国家兴起了一场旨在推动政府更重视绩效的“新政府运动”，提出“评价政府”的要求。我国改革开放以来，政府职能由原来计划经济条件下"政府集权的指令性计划”过渡到"国家通过政策法令和工商行政工作加强管理，引导经济沿着正确轨道发展”⑦进而转向市场经济条件下的服务型政府。“三公”消费涉及公共财政资源的合理、有效利用，是政府职能

7、转变过程中矛盾较为突出的一个方面。公务车费用更加透明，公务车数量更加合理，公务车使用更加规范是政府职能转变中的必然要求。政府绩效审计，适应了在“三公”消费的公开过程中，公众对政府职能运转进行系统性、全面性和多层次性评价的需求。（四）审计“免疫系统”功能刘家义审计长的审计免疫系统论认为：“审计不仅可以使某一具体的委托受托关系得以正常维系，而且可以促进整个社会委托受托关系之间按既定规则有序运行，从而维护经济社会发展的秩序，起到预防、揭示和抵御经济社会运行中的障碍、矛盾和风险的'免疫系统'功能”。公车绩效审计是''国家依法用权力监督制约权力的行为，

8、其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的，具有预防、揭示和抵御功能的'免疫系统'”⑧。国家治理的需求决定了国家审计的产生，国家治理的目标决定了国家审计的方向，国家治