构建南水北调工程供水价格管理体制的政策建议

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1、构建南水北调工程供水价格管理体制的政策建议2012-8-1410:06:52來源：国研网2012年8月14日内容摘要：南水北调工程是缓解我国北方地区水资源严重短缺局面的重大战略性跨流域调水工程，其东线一期工程与中线一期工程将分别于2013年和2014年通水运营。南水北调工程的特殊性与调水运营面临的复杂局面，要求厘清南水北调工程运营管理与供水价格管理体制的基本思路。为此建议：建立以“准市场机制”为核心的工程运营管理体制，并做好工程运营管理体制与现有建设管理体制相衔接；以特殊法人形式并实行一体化管理的运营管理主体为基础，构建以“准山

2、场机制”为核心的南水北调工程供水价格管理体制。关键词：南水北调，管理体制，供水价格，政策建议一、南水北调工程的特殊性及其运营面临的主要问题南水北调工程（以下简称“工程”）在工程建设、投融资、资产、成本等方面具有特殊性，并具有多重性和外部性的效益特征和准公共物品特征。工程涉及利益关系复杂，调水与供水公共影响人，运营与管理面临着经济效益、持续运营、区域合作、运营主体治理等诸多问题。因此，迫切需要制定一套符合南水北调工程特殊性的运营管理体制与供水价格管理体制，以保障实现工程的可持续运营、水资源的合理配置和《南水北调丁程总体规划》（以下

3、简称“《规划》”）冃标。（-）工程特点与经济特征存在复杂性与国内外其他人型跨流域调水工程相比，南水北调工程在工程建设、投融资、资产构成、成本特征等方面具特殊性，直接影响了工程运营管理体制与供水价格管理体制的模式与构建。第一，工程建设具有特殊性。一是工程具有跨流域、跨地区、涉及范围广、输水距离长、供水范围大等特点；二是工程庞人、组成多且复杂，东线、中线输水方式不同；三是工程具有建设周期长、分阶段建设、工程前后完工时间不同的特点。第二，投融资有多元化的混合性特点。一是出资主体数星和类型多；二是出资形式多元化；三是出资时间差异化；四是

4、工程建设投资额巨大。第三，资产构成复朵。一是资产构成复朵，先后投资与新旧工程交错；二是资产产权分散，确权难度很大；三是资产具有整体性耍求。第四，成本特征复杂。一是工程建设成本、供水成本并存；二是新旧工程成本相互交叠；三是供水成本构成具有复杂性，还贷圧力长期存在。（二）工程具有准公共物品特征及复杂的利益相关方工程具有多重性和外部性的效益特征和准公共物品特征；工程的建设与运营涉及利益主休众多，利益关系复杂；工程供水价格是调整复杂利益关系的重要手段。工程具有准公共物品特征。工程同时具有公益性和非公益性水利资产属性,具有准公共物晶的特征

5、。工程的多重属性决定了工程不可能只以利益最人化为单一目标，需要兼顾众多利益主体的不同诉求。因此，工程管理体制及供水价格政策属于关系重大的公共政策。工程及运营涉及复杂的利益相关方。从宏观层面上看，屮央政府和地方政府（水源区、通过区、受水区）是主要的利益主体。从微观层面上看，工程运营主体、用水户（含企业与居民）是主要的利益主体。这些主体利益诉求不同，多重利益博弈结果将会影响南水北调工程公共政策的形成。工程供水价格是调整复杂利益关系的重要手段。工程供水价格政策涉及工程利益相关方的利益，是工程相关公共政策的重要内容，是调整利益主体关系的

6、重要手段。中央政府有必要对南水北调丄程实施特殊政策，以保证公共政策尤其是供水价格体制与政策的有效施行。（三）调水运营面临的主要问题从建设阶段向调水运营阶段过渡的背景下，南水北调工程主耍面临经济效益、持续运营、区域合作、管理体制与管理效率等问题。一是经济效益问题。供水收益是南水北调丁程最主要的收入来源，运营主体还将从屮支付运营成木、偿还贷款等，因此供水价格是南水北调工程经济效益的核心。如何建立科学合理、兼顾各方利益的供水价格管理体制是工程调水运营面临的主要问题Z-O二是利益关系问题。工程供水运营阶段将面临区域、部门、用户、运营主体

7、、金融机构等多方交织的利益关系，比建设阶段更加多元化与复杂化，一些重要的利益关系问题（如价格水平、还贷风险等）出隐性转变为显性。这些问题如不有效解决，将不利于工程的整体与持续运营。三是区域合作问题。《规划》侧重于约束工程建设阶段，对调水运营阶段的水资源配置以及协调管理只有原则性规定，并没有规定如何协调多个省市的利益合作关系，缺乏对工程从建设阶段到运营阶段的过渡性安排，突出表现在没有对建设阶段设立的代表地方利益的项日公司给出转型方向与基本定位。四是管理体制与管理效率问题。一方面，《规划》提出对工程的运营管理采用“公司制”运作，但一

8、•般公司主体对于工程涉及的多方面的利益及矛盾无法很好解决；另一方面，由于工程多线建设、分段通水，运营主体数量的多少会影响到工程运营的竞争与成本，这是未来运营管理体制需要解决的实际问题。二、构建南水北调工程运营管理体制的基本思路T程通水在即，明确运营管理体制是确沱