节（县）级土地利用总体规划修编的问题与对策

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1、□张跃进市閤壯删用腓删驟俯骷檬III38ChinaLand现行土地利用总体规划存在的问题规划的实用性不够。现行规划指标实行自上而下控制，建设用地总量特别是占用耕地总量不得超过上一级规划确定的控制指标，基本农田保护面积和耕地保有量不得低于上级规划确定的控制指标。自上而下的指标控制对于控制耕地占用具有强制性，可以解决一些地方肓目扩大建设占用耕地的问题。但这些规划指标是以第一轮规划为基数•偏重强调保护耕地和粮食安全，未能充分考虑经济快速发展的实际，各类指标分配有失合理，实施到位难度更大，致使规划的局部调加频率较高，规划管理工

2、作长期处于被动应付的局面。规划的预见性不够。以南通市为例，现行的土地利用总体规划确定的1997年至2010年规划建设占用耕地指标仅为9177.33公顷，其中市级以下项目用地仅为6526.67公顷,而南通市1997年~2003年七年全市经报批的建设用地已达11003公顷，其中新占用耕地达7603公顷（还不包括省级以上道路等基础设施和审点工程用地）。全市軒遍存在规划期内各类建设占用耕地指标已经基本用完现象，现行的市县级规划已无法满足今后几年经济发展的用地需求。同时，南通市现行规划确定的耕地保有fit及基本农田保护血积过大问

3、题也相当突出。由于历史的原因，现行规划编制时在指导思想上过分偏境于对耕地资源的保护，甚至把耕地后备资源开发的努力II标作为规划目标，对规划期内经济快速发展，建设用地孫增的趋势预计不足，致使规划确定的2010年全市耕地保有議达48.64公顷（729.58万亩）.基本农田保护面积达45.95公顷（689.2万亩），分别占全市2003年现有耕地总量47.07公顷（706.05万亩）的103.3%和97.6%。海门、海安等县（市）的履本农田保护数超过了现有耕地数，造成经济建设过程中规划调整和依法用地的极大困难。规划的科学性不够

4、。现行规划是在1997年7998年“非农建设占用耕地冻结”期间抓紧修编的•一方面•由于指导思想上的偏差以及抢时间、赶任务等原因，又缺乏超前意识和先进规划理论指导，致使规划模式“千篇一律”,规划方案缺少地方特色，规划的内容、方法及表现形式都没有创新和突破；另一方面，基础数据不实，尤其是耕地面积数据不准的问题相当突出。規划的实施管理不到位c《土地管理法》明确规定：“土地利用总体规划一经批准，必须严格执行”，可见其法律地位高于其他任何规划。但实际上现行规划的实施和管理很不到位，不少地方政府还是没有认识到土地利用总体规划的“龙

5、头”作用，对规划的编制和实施更是敷衍了事。一方面，有些规划的调整不全是因为规划的不合理、不科学，而是因为地方政府岀于招商引资的原因，任由开发商或投资者挑选其喜欢的区位，选择拆迁量少的地块，而这些地块往往是良田，甚至是基本农田；另一方面，七地利用计划没能与规划很好地配套，计划.对需求的控制作用不明显，造成规划架空、计划失控；同时，现行规划与其他规划的衔接和协调不够•特别是与城镇规划不同步，甚至交叉矛盾，造成七地利用规划难以实施到位的被动局面。土地利用总体规划修编的指导思想、基本原则及目标定位土地利用总体規划修编的指导思想

6、。以《土地管理法》等有关法律、法规、规章为依据，认真执行“十分珍惜、合理利用七地和切实保护耕地”的基本国策和中央人口资源环境座谈会粘神，坚持科学发展观、依法保护耕地待别是基本农田、严格控制建设用地总米、保护和改善生态环境以及因地制宜、实事求是的原则，以服务于全面建设小康社会、保障社会经济健康发展所需用地为根本岀发点，妥善处理经济发展与资源保护、市场机制与政府调控、全局与局部、长远与当前等重大关系，统筹兼顾，突岀电点，切合实际，创新突破，科学制定符合经济社会协调发展目标和国七管理实际的市、县、乡级七地利用总体规划，为全面

7、落实土地用途管制制度，促进经济社会可持续发展提供决策依据。土地利用总体規划修编的基本原则。一是按照经济社会可持续发展目标和国土资源管理、环境保护等要求，根据七地供应能力和产业结构调整、城乡经济协调发展的实际需要，综合平衡各行各业用地需求，合理调整和优化土地利用结构与总体布局。二是按照保障经济发展与保护农用地相统一的要求，立足保护和提高全市粮食综合生产能力及安全系数，强化对基本农田的保护和管理，推进耕地保护由单纯数疑保护向数量、质量和生态全面管护转变，保证经济和社会发展必需的建设用地，科学确定建设用地的规模与布局。三是根

8、据土地利用的实际，积极推进各行各业用地走内涵与外延相结合，以内涵为主的发展道路，促进土地利用方式的根本转变，提高土地集约利用水平和效益。四是认貞落实耕地占补平衡的法定义务，加大土地整理复垦力度，适度开发宜农土地后备资源，力争实现规划期内耕地总It动态平衡、五是按照保护优先、兼顾治理的要求•推进国土资源保护和生态环境综合幣治，确保土