行业组织政策倡导现状、问题与机制建设

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1、行业组织政策倡导:现状、问题与机制建设周俊［摘要］西方行业组织通过多种途径从事政策倡导，对公共政策产生了深远影响。我国行业组织向两会递交提案议案、向党和政府提出政策建议，实质上也在进行政策倡导。我国行业组织政策倡导形式多样、策略明确，成效明显，但总体上仍存在对政策倡导的意义认识不足、倡导途径不充分、倡导策略缺乏等问题,对公共政策的影响有限。本文认为，为促进行业组织政策倡导的发展，迫切需要优化制度环境，行业组织自身则应建立一套包含倡导规划、倡导流程、倡导策略等内容的倡导机制。［关键词］行业组织；政策倡导；机制建设在日益成为显学的行业组织研究中，有大量关于我国行业组织

2、与政府关系、行业组织经济社会管理功能、行业组织治理结构的讨论，但却缺乏对行业组织的一项重要功能——政策倡导的探讨。已有一些学者关注行业组织的集体行动，但他们较多地在集休行动可能性视角下展开分析。同样，在对利益集团、社会组织的研究屮，学者们虽然尤英关注这些组织的政策倡导功能，但只冇个别学者将行业组织作为利益集团或社会组织的一种类型，独立讨论它对公共政策的影响。从总体上看，对行业组织政策倡导的研究在以上两个领域都非常缺乏。与此相比，随着我国民间组织的发展和公民参与制度化进程的推进，社会组织的政策倡导非常活跃，这首先体现在行业协会商会这类受到政府“选择性培育”的组织屮。

3、改革开放初期，具有参政议政功能的工商联组织，在推动非公经济发展、建立市场经济体制等方面发挥了巨大作用；80年代中后期重建的行业组织同样重视对政策的影响，在促进市场经济体制的完善、维护私冇财产权等方面功不可没；在新世纪，行业组织更为积极地影响公共政策，国家对此也更加重视，在《政府制定价格听证办法》等诸多文件中明确了行业组织参与公共决策的权利，一些地方政府着手建立“行业决策征询制度”。可以说，当前行业组织政策倡导的发展空间非常广阔。在这种情境下，加强对行业组织政策倡导的研究，建立指导行业组织倡导实践的理论，无疑具有重要意义。本文拟基于对我国行业组织政策倡导的总体分析,

4、提出促进行业组织政策倡导、尤其是加强行业组织内部倡导机制建设的建议。一、行业组织政策倡导的西方经验所谓倡导，是指一种追求冇影响性产出的行为，是冇计划地表达对某些议题的关注的过程，是为了某些目的而努力施加影响的过程。政策倡导则是在政治、经济和社会系统和制度内影响公共政策和冇关公共资源配置决定的一系列努力。[1]在西方国家，政策倡导是民主政治的重要内容，在纷繁复杂的政策倡导屮,利益集I才I的倡导对政治过程的影响最为显著。自二十世纪初期，利益集团的活动不再被看作“具有欺骗性的、不道徳的，破坏了国家宪法的基木程序和理念”，相反，一些学者认为，“这种组织的持久存在和广泛扩散

5、表明，我们正面对着我们社会中的一个基本因索，利益集团受到越来越多技术性关注，表明在我们当代复杂的、相互依赖的社会屮，利益集团的作用比在更为简单、发育程度不高、其制度安排尚处于草创阶段的社会中更加重要”[2]:二十世纪中期以后，随着团体政治理论的发展，利益集团政策倡导被认为是一国民主政治中不可匮缺的部分。达尔、波尔斯比和斯密特等人的研究即深刻地揭示了这一点，并11探讨了以社团形式组织起来的民间社会利益同国家决策结构联系起来的制度安排，确立了多元主义和法团主义两种集团政治类型。在他们的理论中，美国是多元主义国家的代表，相对于以利益集因并非在政府之外向政府施加“压力”，

6、而是统治过程中的一部分为特征的法团主义国家而言，美国具有竞争相对充分的社团，正如有学者曾指出的，在世界上没有哪个国家的协会原则比美国更加成功地被采用，或被用于大量的目标。[3]大量自曲社团的存在以及畅通的利益表达渠道使美国成为团体政策倡导最为发达的国家。到二十一世纪，人们对利益集I才I的关注有所转移，更多学者转而使用非营利组织的概念，强调此类组织区别于国家和市场的经济社会功能。但是，这种研究的转向仍然无法忽视非营利组织所扮演的倡导者角色，萨拉蒙写道：“该部门的倡导功能也很重要，包括发现被忽视了的问题并提请公众的关心、保护基本人权、帮助人们就各种各样的社会、政治、环

7、境、民族、社区的利益和关注畅所欲言。”[4]行业组织同时是传统集团政治和新时期非营利组织屮的重要行为者，英政策倡导功能口然备受关注。“政策倡导被广泛认为是BMOs(BusinessMembershipOrganization,行业组织)的主要工作”，研究者普遍认为，“政府行为对企业经营的影响或积极或消极。因此，促进有利于商业活动开展的法规的通过，帮助废除不公平的规则安排是商会的分内Z事，理应受到各方称赞。”［5］无论是在实行法团主义的欧洲，还是在多元主义的美国，政策侣导都被视作商会的重要职能。比如法国商会法规定商会应“提出为繁荣工商业而采取措施的建议”，德国工商会

8、法规定“通