当前农村土地流转现状、法律问题及对策

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1、[注：此为第二稿,请谢章泸主任查收并修改。谢谢!]当前农村土地流转现状、法律问题及对策郭小兰李跃成党的十七大报告提岀了“坚持农村基本经营制度，稳定和完善土地承包关系，按照依法自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场，有条件的地方可以发展多种形式的适度规模经营。”由此可见，农村土地承包经营权流转已成为推进和深化农村经济体制改革的一项重要内容。当前，全国各地结合实际，不断加快城乡建设步伐，各级政府日趋重视农村土地承包经营权流转问题，它的合理流转对于提高土地资源利用效率、实现农村产业结构调整和土地规模经营、加快“城镇一体化”战略目标、增加农民收入都具有积极的作用。但是在土地流转实际

2、过程中，由于当前统一和规范的土地流转机制尚未建立，在农村土地流转过程中岀现了一些新情况、新问题，农村土地流转法律问题日益突岀，已成为我们难以逾越的一道障碍。一、农村土地流转的内涵和形式农村土地流转，就是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权（使用权）转让给其他农户或经济组织，即土地承包经营权人将土地的占有、使用和收益权全部或部分转由他人行使的民事法律行为。由此可见，从理论上而言，农村集体所有制土地流转涵盖两个层面：一是土地所有权的流转，二是土地使用权的流转，在我国，《物权法》和《农村土地承包法》也对土地承包经营权流转作了相似性规定：即土地承包经营权人有权将土地承包经营权采取转

3、包、出租、互换、转让等方式流转。目前农村土地承包经营权的流转主要有两种形式：一种是不改变原土地承包经营合同承包人主体资格的流转，由承包人通过转包的方式将承包经营权转让给他人；另一种是改变原土地承包经营合同承包人主体资格的流转，由承包人将承包经营权转让给他人，承包人完全退岀承包合同关系，受让人取代承包人的地位。在我国土地流转实践中，前种流转形式相对应用广泛，操作程序相对简单，涉及到的法律问题及纠纷少些，一般以合同确定流转关系，是容易被广大农民群众所接受的。二、农村土地流转的现状早在家庭承包责任制初期，在农村土地承包经营权流转上，就出现了小范围农户之间为便于耕作而进行的小面积承包

4、经营权互换、转包。随着农业和农村经济的不断发展，特别是上世纪九十年代以来，农村劳动力大量向二、三产业转移，农村经济结构和社会结构发生了很大的变化，农业生产的经营模式也随之变化，农村土地流转逐渐呈现岀面积大、规模化的趋势。目前来讲，中国农村土地流转尽管取得了一些成绩，但也存在一些局限与不足，这突出表现在：一是流转速度慢，规模较小。如我们定南县自二轮土地承包以来，土地经营权流转量虽呈逐年递增之势，但流转的面积较小，所涉及的农户较少，农户承包土地逐年减少不是因为土地经营权流转，而是因为政府土地征收的行政行为；二是流转类型单一，比例不均。土地流转绝大部分是农户与农户之间无书面合同对责

5、任田的承包经营权进行的有偿流转。如以定南县为例；^户与农户之间的流转面积约占总流转面积的85%,责任田承包经营权流转约占总流转面积的96%,有偿流转占总流转户的90%,自行流转为占总流转面积的93%，无书面合同流转农户占总流转农户数的98%,进行了公证的流转不到1%;三是土地流转管理手段少，基层缺乏服务平台。目前，大部分县、乡(镇)两级都没有成立专门服务平台，土地流转大多是农户的自发行为；四是流转农地补贴不尽合理，流转中存在着过多的行政干预；五是土地流转形势变化快，矛盾纠纷上升。税费改革前，一些村级组织和农户为了完成税费上缴任务，把土地无偿转包给别人。近年来，国家对三农工作实

6、行了多予少取的政策，特别是取消农业税，实行各项农业补贴政策后，农民种粮的积极性高涨，加快了产业结构调整和土地流转步伐，土地产岀效益明显提高，岀现擅自变更协议，索回土地，引发土地矛盾和纠纷。当前农村土地流转而产生的上述系列问题，究其原因，有体制方面的，有历史遗留方面的，但在很大程度上与中国农村土地流转的法律不健全不无干系。三、农村土地流转存在的主要法律问题1.土地流转主休认定难。(1)土地承包方主休的认定。《农村土地承包法》第34条规定，“土地承包流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式由这一法律规定可知，流转的主体是承包方，流转属于承包方与

7、流转方之间的事，与发包方无关，也不允许发包方干预。同时，从《农村土地承包法》第二章关于家庭承包的规定看，有权流转土地的是承包方，承包方是本集体经济组织的农户，而且县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。但《物权法》没有明确土地承包经营权人是个人还是农户。基于上述两点，作为发包方，很容易被排除在监管之外，而作为承包方主体资格认定究竞是农户还是户主个人理解也有偏差。(2)村集体组织主体的认定。村民委员会或村民小组与村民之间是发包方与承包方的关系，