怀特：公共行政学研究导论

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1、公共行政学研究导论伦纳德怀特前言说也奇怪，评论家们过去对美国政治制度评论时，除根据法学家的观点外，从未对国家行政体系作过系统的分析。直到最近一些年里，众多的教科书还都顽固地无视这一广阔的研究领域，而这一领域中却包括了大量的、极为重要的、涉及各方面利益的政府问题。时至今日，尽管许多教科书中仍然只是用无足轻重的章节论及这方面的问题，但肯定的是：没有人再认为行政仅仅是“一般办事员根据学者们商定的原则就能处理的琐碎事务而已”。实际上，最近二十年来，已有了一些关于政府事务方面的大部头著作问世。本书的目的，是打算概括出在美国经历和观察到的突出的实际情况

2、，并对它们加以分析与批判性研究。诚然，要在本书有限的篇幅中达到这一目的，并非是一项容易的任务。任务本身就意味着，随时有可能或者成为罗列琐事，或者成为未经证实的概括的牺牲品。就象经过从未航行过的水域，任何导向性的失误都会极大地增加探索的危险性。本书至少基于以下四种假设：第一，行政是一个单独的过程，无论是从哪一级行政的角度来观察，其基本特性是大致相同的。因此，无须对市行政、州行政、联邦行政本身分别加以研究。第二，①来源：伦纳德怀特《公共行政学研究导论》，年版，麦克米伦出版公司。行政研究应当建立在管理的基础上，而不应当建立在法律的基础上。因此，研

3、究的材料应更多地来自美国管理协会，而不是各级法院的判决。第三，目前，行政大体上还只是一门艺术，但其转变为一门科学的趋势日益具有重要意义。第四，行政已经成为，而且将继续是现代政府的中心问题。第一章行政与现代国家“管理已逐渐成为一种专门的事务。管理任务的困难、责任及其复杂性不断增加，迄今已涉及所有的科学领域，从化学和机械学一直到心理学和医学。因此，管理领域召集了大批富有经验和才智、具有专业资格和组织领导能力的男男女女为其服务，并雇用律师和医生、会计师和艺术家也来为其服务。而管理本身，即指导各方面专家的工作，就成为一种最高的专业，具有使标准、资格

4、、训练及技术不断进步的种种意义。”奥利弗谢尔登《管理哲学》公共行政的范围和性质无论是在市政府、州政府，或是联邦政府行政过程都具有一种基本的一致性，所以无须对此问题作“层次”上的分类。如果用市行政、州行政或联邦行政等名词来表示某种区分的话，那么这种区分实际上并不存在。各种基本问题，诸如人的创造才能的发展、个人的胜任和廉洁的保证、职责、协调、财政监督、领导能力、士气等等，在各级政府中都是一样存在的。而且，行政方面的大部分问题本身，就足以打破地方政府与州政府间的政治界限。比如，卫生行政、医生许可证的发放、贸易的控制、荒地的垦殖，就与市、县或州政府

5、都有关系。从行政的技术方面看，市政府、州政府、联邦政府在各自范围中，也没有表现出任何明显的差别。所以，我们从一开始就确认行政是一个单独的过程，即不是把行政想象为市行政、州行政或联邦行政，而是把行政当作各级政府的一种共同的过程，这一点非常重要。公共行政是在完成国家的各个目标过程中对人与物的管理。这一定义强调的是行政的管理方面，而对行政的法律与形式方面极轻视。该定义将政府政务行为与其它任何社会组织，如商业、慈善、宗教或教育等组织的事务行为联系在一起，认为都应以优良的管理作为它们成功的要素。它所未解决的问题是，行政本身参与制定国家目标达到了什么程

6、度，同时它避免有关行政活动的准确性质的任何争论。公共行政的目的，就是在官员和雇员的处置下，对各种资源加以最有效能的利用。各种资源中，不仅包括拨款及公共建筑、机械设备、高速公路、运河等物质资源，而且包括成百上千为国家工作的男女人力资源。良好的行政千方百计追求的是：消除浪费、保护材料和能源，迅速而圆满地完成公众的目标，既要节约又要保证工人们的福利。政府行政的实际运行通过对某个政府部门一天工作过程的叙述，或许能更真实地加以说明。因此，就以一个大城市的卫生部门为例：工作开始于早上九时，大部雇员此时应上班就座在各自的办公桌前。当他们进入办公厅时，应先

7、在签到本上签名，或者把名片投进考勤钟内。然后，他们要把外衣脱掉，放在衣柜中，遂即与相邻的同事寒暄一下，就坐下来开始其一天的工作。接着，连续不断的事务性工作就来了：市民实地调查员、特派员等打来的电话；关于各种大小题材宣传橱窗的布置；有关邻近城市传染病蔓延的电报；科室内部的会议；科室之间的会议；前后奔忙的传达员；从卫生分检所来的警察带来了标本等待分析；一些焦急的市民，则在等待昨天送检标本的结果；承办丧事的代表，对医院藏尸室的情形提出抗议；某市议员来为其支持者寻求职位；一群妓女在候诊室等待检验；某售货员对实验室供给品合同的制定表示反对；少数闲逛的

8、人在走廊里时集时散、互相耳语。这一切在不常见的人看来，简直是混乱到了极点。然而，如果进一步仔细观察一下，上述第一印象就会消失：各种工作均分门别类，由经过各种专门训练的男女工作人员