关于对数种违法行为实施行政处罚问题的批复

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1、关于对数种违法行为实施行政处罚问题的批复卫法监发［1998］第12号安徽省卫生厅：你省枞阳县卫生局“关于食品卫生行政处罚罚款金额可否绝对相加的请示”（枞卫〔1998〕224号）文收悉。现批复如下：根据《食品卫生行政处罚办法》第五条“在同一违反《食品卫生法》的案件中，有两种以上应当给予行政处罚的违法行为时，卫生行政部门应当分别裁量，合并处罚”的规定，在对数种违法行为分别采取罚款的行政处罚时，其罚款金额应在各单项罚款额中最高单项罚款额以上、各单项罚款额之和以下（以上、以下含本数）的幅度内确定。此复。卫生部一九九八年十

2、一月十三日讨论合并处罚法律条款的正确运用在食品卫生行政处罚的实践中，行政相对人（食品生产经营者）有两种以上违法行为的情况是比较多见的。关于合并处罚问题，《中华人民共和国食品卫生法》（以下简称《食品卫生法》）没有明确规定。卫生部1997年颁布的《食品卫生行政处罚办法》第五条规定：“在同一违反《食品卫生法》的案件中，有两种以上应当给予行政处罚的违法行为时，卫生行政部门应当分别裁量，合并处罚。”1998年又进一步规定：“在对数种违法行为分别采取罚款的行政处罚时，其罚款金额应在各单项罚额中最高单项罚款额以上、各单项罚款额

3、之和以下的幅度内确定。”但我们发现在工作中对上述规定存在着不同的理解，甚至歧义，在实际适用中也出现了一定程度的混乱。本文根据法学的原理，并结合参考相关的司法实践，对什么是合并处罚、合并处罚的原则和正确适用作一些初步的探讨，与同行商榷。1合并处罚的概念和意义1.1合并处罚的概念刑事法典理论和实践中有一个概念称“数罪并罚”。刑事法律关系和行政法律关系是两种完全不同的法律关系。但根据这一法律原理，我们还是可以给合并处罚下这么一个定义，所谓合并处罚，是指一个行政相对人（组织或个人）在某一个行政法律关系中，存在两种以上应当

4、受到行政处罚的违法行为，有管辖权的行政机关对其违法行为分别裁量后，按照法定的原则，决定应给予何种、何程度的行政处罚的适用制度。合并处罚的适用应符合3个条件。（1）必须是同一个行政相对人。根据上述概念，若不是同一个行政相对人，不存在合并处罚问题。（2）必须存在两种以上违法行为。这也是合并处罚的前提条件，若不存在两种以上（两种）违法行为，谈不上合并处罚。（3）必须是同一个法律关系。卫生部《食品卫生行政处罚办法》明确规定是“在同一违反《食品卫生法》的案件中”。根据法定原则，不同的法律关系，不属于本文讨论的合并处罚问题。

5、1.2正确适用合并处罚的意义1.2.1正确适用合并处罚，有利于同违法行为作斗争。一个违法主体有多个违法行为，一般来说具有更大的社会危害性，根据处罚与违法行为相适应的原则，理应受到较重的处罚。1.2.2正确适用合并处罚，有利于违法行为人改正违法行为。根据合并处罚的原则，行政机关要对相对人不同的违法行为分别裁量，合并处罚。正确适用合并处罚，就能使违法行为人明白自己违反了哪些法律条款，由此而受到何种处罚，有利于逐项改正违法行为。1.2.3正确适用合并处罚，有利于复议、诉讼等监督程序的顺利进行。只有正确适用了合并处罚，复

6、议机关和人民法院才能清楚看出行政机关是如何根据行政相对人的违法行为定性量罚的，使行政处罚不因适用法律错误或量罚失当等原因致败诉。2合并处罚的原则卫生部《关于对数种违法行为实施行政处罚问题的批复》，“在对数种违法行为分别采取罚款的行政处罚时，其罚款金额应在各单项罚额中最高单项罚款额以上、各单项罚款额之和以下的幅度内确定”的规定，在法学理论中称其为“限制加重原则”。但我们认为，卫生部《食品卫生行政处罚办法》第五条规定：“在同一违反《食品卫生法》的案件中，有两种以上应当给予行政处罚的违法行为时，卫生行政部门应当分别裁量

7、，合并处罚”的规定，不仅仅是指罚款一个罚种，也应当包括其它罚种。所以，我们认为在卫生行政处罚实践中应把握4个原则。2.1吸收原则即将两种以上应当处罚的违法行为分别定性裁量，然后选择相同罚种中最重要的一种罚项执行处罚，其余较轻的罚项被吸收而不予执行。如《食品卫生法》规定的同为行为罚的罚种中，既有最重的吊销卫生许可证，又有稍次的责令停止生产经营，在同时存在需上述两种处罚的违法行为时，只需执行吊销卫生许可证的行政处罚，责令停止生产经营的罚项被吸收，不需执行也无需再执行（已无实际意义）。2.2限制加重原则仅限于财产罚中的

8、罚款处罚，即按卫生部批复中规定的“在对数种违法行为分别采取罚款的行政处罚时，其罚款金额应在各单项罚额中最高单项罚款额以上、各单项罚款额之和以下的幅度内”给予处罚。2.3并科原则即在数种违法行为需给予不同罚种的行政处罚（既不能吸收，又不能限制加重）时，分别裁量后，并列给予行政处罚。2.4综合并罚原则即存在数种违法行为，分别裁量后，需执行上述两种以上（含两种）合并处罚的情况。