社会资金参与土地整理的风险防范

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1、社会资金参与土地整理的风险防范成都办公室李箫    土地整理是土地管理上的一个概念，在《土地管理法》第四十一条及《土地储备管理办法》第四章和第二十二条中都有提及。在完整的房地产开发流程中，土地整理属于土地一级开发流程，具体指在一定区域内，依据土地利用整体规划，对农田进行综合整治，组织实施道路、供水、供电、供气、通讯、照明、绿化、土地平整等为完善和提升土地使用功能的配套设施建设和城市基础设施建设，使区域内建设用地符合上市出让条件的活动。传统的土地整理，主要以政府性投资为主，当政府性资金无法满足土地开发和供应的需要时，社会资金参与土地整理就成了发展的自然态势。这里指的社会资金，是除财政性投资以

2、外的资金，包括国有或国有控股企业的资金，集体企业、有限责任公司、股份有限公司、私营企业、外商企业资金以及基金、信托等各种形式的资金。对社会资金投资方而言，在房地产二级开发领域，有较为规范的法律法规进行规制，因此投资行为相对安全，但土地整理领域却是一块较为陌生的处女地。在投资土地整理项目过程中，不同区域之间不仅存在政策差异，而且合同相对方是政府或政府相关单位，征地拆迁、政府违约、政策变动等风险也是投资方不得不关注的问题。 一、引进社会资金参与土地整理的现状    关于引进社会资金参与土地整理的做法，是自下而上的一种实践。对于经济发达地区而言，政府可以较为容易的筹集和安排土地整理资金，但是对于

3、经济欠发达的地方政府而言，土地整理却处于“有心无力无钱”的窘境，因此有使用社会资金的现实需要。因此，各地方政府通过出台一系列地方性文件，规范本行政区域利用社会资金参与土地整理行为，如成都市之前出台的《关于积极引进和规范社会资金进行一级土地整理的意见》（成府发〔2007〕64号），昆明市出台的《昆明市社会资金参与土地一级开发整理项目的办法》（昆政发[2010]69号）。   然而，目前社会资金参与土地整理项目，还是缺少更多的法律支撑。已出台的正式文件是《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发〔2010〕13号），该文件第二条（十）中提出“鼓励民间资本参与土地整治和矿产资源勘探

4、开发。积极引导民间资本通过招标投标形式参与土地整理、复垦等工程建设，鼓励和引导民间资本投资矿山地质环境恢复治理，坚持矿业权市场全面向民间资本开放。”虽然这些政策都是鼓励投资方通过市场化运作方式参与土地整理，但如何界定和保障投资方收益还是依赖于各地的政策。国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》中规定，土地出让收入必须全部缴入地方国库，因此投资方和地方政府仅通过协议约定参与土地出让收益分成存在很大的不确定性。因此，如何通过协议约定且采取有效措施确保地方政府在土地出让后，合法的返还投资方的投资及回报是社会资金参与土地整理最核心的问题。   土地整理项目具有时间跨度大、投资回报实

5、现周期长、参与主体多、法律关系纷繁复杂的特点，而目前没有专门规范土地整理开发行为的法律法规，因此社会资金投资方参与类似的土地整理项目，最好还是聘请专门的律师团队提供全程服务，以有效防范项目风险。 二、社会资金参与土地整理的合同构架 土地整理项目的合同构架，主要是基于一个框架性合同和若干实施合同来构建。在合同各个阶段的起草和修改中，伴随着投资方与政府或政府相关单位进行的反复谈判。（一）框架性合同框架性合同，主要指投资方与区（县）级以上人民政府签订投资合同，这个合同的主要目的是确定确投资方的投资主体地位及投资计划、投资回报。在框架性合同中，一般只会原则性的确定合作模式或整体运营方式、项目主题，

6、而有关责权义和工作层面的内容则是需要通过若干个实施协议进行细化。在框架性合同中，首先投资方应锁定项目区域，区域内土地的性质和用途，以及最终可供出让土地的面积等内容。这是因为，投资回报需要通过可上市出让的国有土地出让收益来实现，而建设用地内商业与住宅的配比、盈利性项目与公益性项目的配比对土地出让收益将产生重要影响。其次，投资方一般需要政府明确其对锁定区域享有独有的投资权益，在框架性合同订立后排除政府与其他第三方就项目区域进行类似项目。第三，政府和投资方在此阶段通常对投资总额、投资回报率或投资回报的计算公式有了明确的约定，后续签订的若干个实施协议也是以此为基础进行细化，一般不会对框架性合同既定

7、的原则和条款作实质性的变更。最重要的，是需要设置政府违约责任条款以及合同的退出机制，确保在合同执行过程中，发生退出条件成就的情形，投资方可以选择退出项目并完成相应的结算。（二）实施合同框架性合同签订后，投资方还需与项目所在地的政府及其他相关部门签订具体的实施合同。政府相关部门主要是指政府平台公司、土地整治中心或储备中心以及公建配套的接收单位等。有的框架性合同中，约定了投资方与政府平台公司在项目所在地出资成立公司的方式运作