省直管县体制下县级政府扩权、滥权及限权

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1、省直管县体制下县级政府扩权、滥权及限权截至2012年7月，全国已有23个省（区）实行了省直管县财政体制改革，26个省（区）实行了扩权强县改革，由此可以看出，省直管县体制的两个初级形态已经在全国实行。在此背景下，县级政府的权力随之而扩大，而监督体制并没有因应这一改变，遂出现了县级政府及部分领导干部滥用权力的现象。对此，我们应加以重视，并研究如何加强对县级政府权力的制约。一、扩权之需从历史角度来看，在封建社会时期，县级政府是中央政府对整个国家进行控制与治理的基本政治单元，如今在社会主义初级阶段，县域陆地面积占全国陆地面积的94%,人口占全国人口的

2、70.4%,县级政府在我国政权体系中依然占据重要地位。从政府职能角度来看，县级政府的重要地位主要体现在以下三方面：从政治职能来说，县级政治体系基本上是对上一层级的复制，它是职能和机构最完备并拥有一定管辖层级的一级基层政府组织，处在政府工作的第一线，是国家法律法规和政策的重要执行者，是各种社会矛盾与纠纷的处理和化解者，是人民群众意志的上传下达者，是承上启下的枢纽。从经济职能来说，县级政府对引导和促进县域经济发展具有决定性作用，县域是农村的集中区域，县域经济是国民经济的基础性单元，发展县域经济是建设社会主义新农村、小康社会和社会主义和谐社会的重点

3、。从社会管理职能来说，县级政府是基层社会治理的载体，将社会矛盾化解在基层是中央加强社会管理创新的指导思想和实际举措，这也需要赋予其相应的职权，以承担与之相匹配的责任。但是在实际中，县级政府的职能和权力在理论维度与现实的层面存在着不相称的地方：一方面是其肩负的来自上下的巨大责任和压力，另一方面是可支配资源的有限性。基于县级政府财权和事权的不匹配以及“市管县”体制对县域经济发展的掣肘作用，部分省实行省直管县的改革，也就是将“省一市一县”三级体制转变为“省一市、县”二级体制，包括财政体制的省直管县和行政体制的省直管县两种模式。具体措施是，由省对县进

4、行直接管理，下放包括人事、财政、计划、项目审批等方面的权力，扩大县级政府权限。二、扩权之实在各省实行省直管县的具体实践中，措施和力度根据省情有所不同，但是改革的整体思路基本相同，通过下放、扩大行政审批和审核权等县级政府的相关权力，使县级政府具有更大的自主权，从而推动县域经济社会全面发展。其中，财权省管县、经济和社会管理权限的下放、干部人事制度改革是推动省直管县改革不断深化的不可或缺的三个环节。扩权强化了县级政府在这三个方面的权力。1•财权。2009年7月初，财政部发布了《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，要求2012年底前在全国除民族自治

5、地区外，全面推进省直接管理县财政改革。《意见》提出，在政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面，实现省财政与市、县财政直接联系。以湖北省为例，在25%收入划归地方财政的增值稅中，湖北省级财政目前所得比例为8%,市县级财政则分得17%；在全部收入归属地方财政的营业税中，省级财政所得30%,市县级财政分得70%；而在40%收入划归地方财政的所得税中，省级财政分得15%,市县级财政则分得余下的25%O这一改革，明确了地级市和县（市）之间平等的财政主体地位，减少了省级政府和县级政府的财政层级，大大增加了县级政府的财力。2.事权。各省

6、把一些原属地级市的部分经济、社会管理权限直接下放给扩权县，赋予其与地级市同等的计划管理、经费安排、税务办理、项目申报、用地报批、证照发放、价格管理、统计报送、政策享受、信息获取等方面的权力，各省下放的权限基本涵盖了计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等经济管理领域。在浙江，一个地级市具有大大小小的审批权力1000余项，而第五轮扩权强县将下放义乌市经济社会管理权限618项，义乌也因此成为“中国权力最大县”。通过事权下放，为县域经济的发展提供了强大动力。3•人事权。目前，大多数省份的“扩权强县”主要集中在部分或全部经济和社会管理权限，但也有不

7、少省份涉及人事权，主要是提高县级领导职级和待遇，县级政府领导干部的人事改革主要有以下几种方式：（1）以海南、重庆、湖南等省市为代表，把县委书记和正职干部由处级升为副厅级等；湖南省提拔19位县委书记为副厅级，海南省昌江县委书记甚至为正厅级。（2）以江苏省为代表，把县委书记选做省委委员、省委候补委员；（3）以新疆为代表，地级市副书记或副市长兼任县委书记；（4）以吉林省为代表，下派副厅级的干部到县里任职；（5）以广东省为例，67个县中有20多个县（市）的党委“一把手”由省委组织部直接任免。随着"强县扩权”的进一步推进，下一步放权可能还会触及更大范围

8、的人事权，给那些有能力、有作为的干部提高行政级别或升迁，有利于他们安心工作，甚至长期在县里任职，对于县域发展具有重大意义。三、滥权之荡法国伟大的启蒙思想家和法学家孟