论行政协助在环境管理中的运用

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1、论行政协助在环境管理中的运用许多环境执法常常要涉及到多部法律法规而不仅仅是单一介质的法规，这往往超出了环保部门直接管辖范围。因此为了整体的环境利益,环保部门需要加强与其他领域的管辖机构之间的合作与协调,如规划、农业、水务、工商等部门。如何促进各职能部门之间的配合和帮助，这就需要引入行政法中的行政协助制度。一、行政协助在环境管理中的必要性（一）环境管理存在的问题1、环境管理客体的整体性环境是一个整体，环境的整体性决定了环境问题不能用分散的机构孤立地加以解决，它们处在一个复杂的因果关系网中。I但与环境的整体性相对的是，环境管理权限分工越来越细，2呈现出“条块状”分散管理模式。条上

2、存在行政区域划分造成行政管理分割，块上存在各职能部门间的职权分割，这种条块分割造成环境管理各自为政、政出多门，不利于环境问题的解决。2、环境问题的复杂性环保部门法对职责的认定均为环保部门统一管理，其他相关部门分管，正是因为环境问题的复杂性，需要各个部门的配合。比如群众信访投诉废塑料加工企业环境污染，从环保职权看，只要做好对企业的环评项目、污染设施的配备运转进行调查，违反环保法依法行政'参照世界环境与发展委员会、国家环境保护局外事办公室：《我们共同的未來》，世界知识出版社1989年,第44页。2武从斌：《减少部门条块分割，形成协助制度——试论我国环境管理体制的改革》，载《行政与

3、法》2003年第4期。处罚即可，但这样远远不够。尽管环保部门在职权范围内已经尽力，可仍然解决不了群众所反映的问题。在上海市奉贤区，这样的三无（无营业执照、无环评项目批复、无环保设施）小型加工企业有几千家，造成的环境污染问题日益严重，群众的环境投诉也与日俱增，紧靠环保部门的行政处罚解决的了环保部门内的问题，却解决不了群众的环保问题。3、环保部门权力的局限性2009年颁布的《环境行政处罚办法》中赋予了环保部门查封、扣押等行政强制措施，在实行这些强制措施时却必须要有相关法律、法规规定，因此在当前的环保执法中，环保部门执法权限不足，执法手段不够充分，行政强制权也形同虚设。环保部门在行

4、政处罚得不到履行的时候，往往借助司法途径向人民法院申请强制执行，而司法部门的强制执行不到位以及企业在执行后用打游击战的方式继续生产，反而造成环保部门执法成本的提高，还不能彻底解决问题。这里就需要强权部门的介入，以合法借力来有效打击不法排污企业。（二）行政协助在环境管理中已有的尝试环保部门在面临上述问题的同时，也在积极尝试与其他职权部门的联动，加强各部门的配合。以上海市奉贤区为例。1、请求主体与被请求主体的双方合作这种合作主要发生在环保法律法规规定了统管和分管的部门之间，比如环保部门与水务部门、渔业部门等。因为依据法律法规，双方对该项环保问题均具有管理的义务，但根据权责法定的原

5、则，在双方合作的过程中仍按照自身的职权行事。采取的合作程序主要是遇到难以解决个案时采取函告、开工作布置会完成，缺乏规范性、连续性和常态化。2、寻求共同上级从中协调奉贤区南桥镇育秀路餐饮业油烟气排放污染一直困扰着周边居民，居民反应的不仅仅是油烟污染，还包括占用马路，车辆噪声等看似环保问题，实际是城管、公安的职责。因这些餐饮业均是无证无照，在居民楼下存在时间很久，仅仅安装油烟净化器也解决不了，污染依然存在。为彻底解决该难题，共同提请区政府联合各个职权部门召开联席会议，制定工作计划，完成任务。以上两个方式均具有临时性，突发性，均依赖于领导的重视程度，存在很大的弊端。（三）现有的行政

6、协助的问题奉贤区环保局已深刻认识到紧靠环保一家无法解决整体性的环境问题，通过采取与其他部门联合，借助他力形成合力共同解决，但如何去借助他力，目前主要采取联合执法、联席会议等行政管理角度的方式，联合执法的滥用容易导致越权行政，职责不定，不具备合法性。在环保管理领域尚未引进行政程序法角度的行政协助概念。二、行政协助理论的分析（一）行政协助的概念行政协助制度在大陆法系国家或地区较为盛行，尤以德国、西班牙、瑞典、意大利、法国、日本、韩国为典型。例如，《德国行政程序法》第4条规定：“应其他行政机关请求，任何行政机关应当提供辅助性帮助。”《日本行政程序法草案》第9条规定：“行政机关于职务

7、上认为必要时，得请求与其职务有关之其他行政机关协助之……受请求之行政机关，除其所掌事务将受特别妨碍外，应依其请求协助之。”《西班牙公共行政机关法律制度及共同的行政程序法》（1999年修订）第4条、《韩国行政程序法》第8条、我国台湾地区所谓的“行政程序法”第19条也都有明确的规定。在我国学术界目前对行政协助有多种界定，但终归落脚在行政机关之间的帮助行为，以达到对社会管理和服务的作用。对行政协助从行政法角度进行严格界定是必要的，但在环境管理中，如果将行政协助制度规定过于严格，将联合执法、联席会议等行为排除在