新政时期清政府地方外债政策评析_马陵合

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1、新政时期清政府地方外债政策桥马陵合财政清理作为清政府预备立宪的重要措施一，目标是以度支部为财政中枢集财权于中央。其中的重点是理顺中央与地方的财政关系。但是，自太平天国之后，中央政府对财政运行监管的失控财权不断下移地方督抚因财政支细而举借外债，对此中央一直无力加以制止，只能放任自流。由于外债的介入使得中央与地方冲突表现得更为复杂和殊0因而，在清理财政过程，收回地方借债权力，成为收缩地方财权的一个重要骤。1909年，度支部提出清理财政的六项措施首条即是“外债之借还，宜归臣部（度支部）经理此颇能充分说明地方外债问题在清季财政中的魂1895

2、年以后清政府为支付对日赔款和廉歆,令户部向各省摊派。地方政府在巨大债务摊还的斑下,无力举办其龜业对外举债明显漲即便有零星的举债也只是为了应付摊派赔款。但是，随着20世纪初年清政府推行新政，恶化的地方财政与练、兴办实业的孑盾加剧地方政府又掀起新一轮举债潮。这一时期地方外债的用途已从单纯的需扩大到维拚面发展实业救济救灾及行政费用；借款条件也较为刻，丧失更多籾,抵押已由关税扩展到厘金盐税、厂矿甚至地皮步及的区域已不再局限战争地区、边防地区而遍及全国10余个省份②。这一时期地方政府的举债明显具有釦甘I漪O清政府始终对地方外债执行限制的政策，

3、但实际情况是屡禁不止。1903年40月，外务部曾照会各国勰重申了1891年11月的照会，遊嗣后中国大小官员如有借用洋商银陵令该商先行禀报耘大臣问患”③。1907年，度支部在明总理各国事务衙，果系奏明有案，方可借给。若无奏准案据而私自借给擞有事故，无论曾否盖用关防印信，朝廷概不与闻亦不能代追。如此预为防维，庶足以杜效尤而弭后“奏预裁制外债以顾大局擁，指出：“臣等正以物力难当悉索之余，思与各省稍谋休息，若此时再兴外债，其如何筹还之潍部既无术点金势必至仍旧摊派各省，是以前此之亏累为耀，又从而益之，则民困永无苏息之FI,后患真不堪设想矣至于

4、各省自借自还，在臣部似可稍宽其赞,然天下财赋止有此数若各省以债之故，自顾不遑原有京协各饷即不至藉词截留万一有临时需要势将何酸，且以内外一体，休戚相关，亦断无各私一隅之理……应请旨饬下各省督抚，嗣后兴办一切应就地方筹措，不得轻易息借外债，以防危害而维大局。②自1908年起，清政府试图开始对地方外债的清理，由会议政务处咨查各省借用外债数并决定政务处会同外务部新定借用外债办法同时要求度支部先查已借各款，汇案奏紡。为对地方举债徒制，度支部向各地派任监理财政官，同时拟出版清理财政官报》，将各地的财政情况按期刊于其上公诸舆论而酸良每月一册，免费

5、分发。度支部讷：“今就清理财政之始，即以其成绩共天下共之，宪政本原于是乎在中国维新之命乌得不推度支部为首功也。粉但是，其效果是微乎其微。度支部尚书载樹划“将各省外债除本年应行清还不计外，所有债款统行核计利息之重轻如实系利息重，可由中央核其数目招募公债，分拨各省将息重各债一律还清，即以原借指还之款移还公债本息⑦，结果也是纸上锁O无论是中央政府还是地方政府在巨大的财政压力下，不得不以举债来解决财政困难。各省竞相以举办新政为由举借外债,“以常年不敷之款,辄持公债为讎'。究其原因，“财政漫无统一央惟仰给予各省，而各省财政竭蹶之状中央视同胡越

6、为督抚者，殆如巧妇不能作无米之炊，其不得已而出于举债②。具体而言，由于中央与地方财政界限划分并不清附也方作为举债的主体的条件并不成熟财政压力又迫使他鞘债以应急中央政府对地方举债一直表示要加以制止，但实际上却往往又在强调自借自还的前提下加以默議后遽O中央政府在地方外债政策上的游移不定进一步加重了失控的犹新政时期地方外债与此前的地方外债一个显匿扭于，前者更多的是基于本地的需要，而后者很多并非完全为了地方利逊方政府往往替中央政府出面举债以应氫。地方外债在它出现之初，并非单纯的自借、自用、自还的外债。这既对中央政府形成财政上的分权，又无疑使

7、中央财政增加了债务抿01911年初，两广总督要求借款1000万两兴办要政，清政府加以拒纟餅作一个批复，其中阐述其对国债的理解：“外洋所谓国债，亦商民借助为多，即不得已诸令陕合全国通筹以执政者操其消息岂若中国各分行省，疆吏自理其财，至不足而举债于人，犹是内顾一隅之计，焉得以国债例之。”并表示“臣部权衡财政,实不得不郑重其此间也”。但核心问题仍然是担偿还：’若铁路鶴、官纸局、自来水等项，又非经年累月所能告厥成功，是其创办之初，每年先增百万之还款，所得未必偿所费也不幸取快一时，遗他日无穷之卿疆臣不能当此重咎/中央与地方矛质实际集中于偿还问

8、题。中央政府对地方外债认可的前提是自借自还，但是，实际上地方政府对自借自还并不以为然强调旧借自还，于部中无涉，此本不合理之议：因为"地方者国家之地方也1O因而，债务人问题是整个晚清地方外债的国。地方外债的失控也正源于此。清末新政时期地