日本国有林管理体制改革与经验借鉴（二）

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1、日本国有林管理体制改革与经验借鉴（二）中国林科院林业科技信息研究所2006年1月30日五、国有森工企业管理体制的改革1998年以前，各个国有林营林局、支局及营林署，都有若干个"作业班"，分别担负着造林、营林、保护、采伐、林道建设等任务，与我国的国有森工企业有相似性。这些作业班中一部分属于固定职工，称为“作业员”，相当于我国的工人编制；另一部分为编制外的长期或临时雇工。体制改革后，只保留了治山工程、森林保护（管护和病虫害防治）等必需的、最低限度的作业班，这部分作业班为国有事业单位，经费由国有林特别会计事业费支付。

2、其余的作业班全部转制为独立的民营企业，以委托（投标）经营方式从事国有林的造林、营林、采伐、林道建设等经营业务，同时也承揽民有林的相关业务。对于这些民营企业，国家在融资、技术和人才、促进就业、能力建设等方面给予扶持和优惠。六、改革的效果随着人员减少和机构精简，委托经营的实施，经营效率不断提高，管理费用和人员经费大幅度减少。加之国家投资的增加和转让已撤销营林局、支局等的土地及定资产，国有林经营状况有了明显的改善。如表2所示，经营亏损额从2000年的550亿日元，减少到2004年的294亿日元；新贷款额从2000年的

3、584亿日元，减少到2003年的179亿日元，2004年首次实现了无贷款，有效遏制了债务增加的趋势。表2日本国有林经营状况变化单位：亿日元年度经营亏损新贷款累计债务2000550584119062001520410123162002496300126172003506179127962004294012796七、经验与特点1•森林产权清晰，物权与事权相统一。日本的森林资源实行国有、公有（县、市、町、村所有）和私有（个人和企业所有）3种所有制形式。国有林属全民所有，由中央林业主管部门直接经营管理，地方政府在经济上

4、对国有林既不投入也不收益。2.国有林有明确的定位、经营目标、经营方针和与此相适应的分类经营体系。国有林是国民的共同财产，同时又以森林多种功能的持续发挥为主要目标，这就决定了以国家财政为主的投入体制和无偿向国民开放的利用模式。根据所追求的主导功能，将国有林分为水土保持林、人与自然共生林和资源循环利用林，对每一类森林规定了明确的经营方向、期望的森林状态、作业方法和限制。3.国有林实行纵向管理，管理主体与经营主体相分离，行政手段与市场手段相结合。管理主体与经营主体分离是各国国有林经营管理体制改革的共同特点。与德国、奥

5、地利不同的是，日本没有成立专门的大型公司，不实行统一经营，而是以作业为单位,实行单项招标，这一方式在实际操作中更具灵活性，更有利于促使承揽国有林经营的民间企业不断提高经营质量。4•建立与基本定位、经营方向相适应的投入机制，合理处理债务。改革后，国有林经营方向发生了历史性转变。为此，日本下决心废止了实行50年的企业式国有林特别会计制度，确立了以公共财政投入为主、经营收入为辅的公益型特别会计制度，加大了国家对国有林的投入。同时，由国家和国有林经营管理单位合理分担债务，有效控制了累积债务的继续增加。5•逐步精简机构，

6、逐年压缩编制，妥善解决人员分流问题。由于历史上木材生产的需要，国有林管理机构复杂、经营机构庞大已成为一个具有普遍性的问题。日本采取的办法是逐步精简、压缩，而不是一步到位。将1998-2003年定为集中改革的过渡期，在这一时期，日本设置了一些临时性的机构和岗位，既实现了新旧体制的衔接，又消化吸收了暂时无法安排的人员。6•政府通过多种途径扶持营林及森工企业。从国有营林和森工企业转制为民间企业是一个艰难的过程，不能认为将企业推向市场就万事大吉，尤其在实力薄弱的起步阶段，更需要国家的扶持。对待这些转制企业，日本的做法是

7、在作业招标上与一般民间企业一视同仁，在融资、技术和人才、促进就业、能力建设等方面给予扶持。这样可以促使企业摆脱依赖心理，逐步实现自立。7.改革有充分的法律依据。日本是一个法制体系完善的国家，任何改革都要立法先行。国有林改革也不例外。新制定的《国有林事业改革特别措施法》是所有国有林改革措施的基础依据，该法对改革的目的、方针、期限、会计制度、债务处理、机构整合、人员精简等几乎改革所涉及到的诸多问题都做了明确规定。其他法律中与此不相适应的条款，也要据此进行修改。这就从根本上避免了因部门之间利益冲突而引起的推诿、扯皮现

8、象，保证了改革的顺利推进。