民间资本参与中心镇建设的体制政策创新

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1、民间资本参与中心镇建设的体制政策创新屮心镇建设是现代化城镇体系建设的重要组成部分，是实现新型城市化和统筹城乡区域发展的重要战略节点，是产业集聚集约发展的重耍平台，是基本公共服务均等化的重要载体，是区域转型升级和生态文明建设的突破点。城镇化成为今后我国经济社会发展的重要内容。1997年浙江省人民政府决定选择100个左右小城镇展开综合改革试点，杭州市有12个城镇列入试点，杭州市中心镇建设开始启动，经过10多年发展，杭州市中心镇的经济规模、城镇功能和社会服务等方面得到了显著提升，主要体现在：经济发展快速推进；集聚能力有所提拓；社会事业稳步发展；辐射功能

2、日益显现。一、杭州市屮心镇建设存在问题为了详细了解杭州市民间资木参与中心镇建设的现状和存在问题，笔者于2012年10月份设计了调查问卷，向各中心镇发放调查问卷，通过问卷的整理和分析，发现主要存在以下问题。1.公共基础设施建设需求较大在调查25个屮心镇未来3年重点建设项目屮，城镇基础建设项目占比最人，共有37个，占总调查项目数的60.7%,其中，安置房、农民集聚区建设项目共12个，公路、桥梁建设项目7个，污水处理项目5个，河道整治项目3个，其他还包括城防加固、堤坝建设、景区整治、商业街建设、广场建设、饮用水工程、新农村建设等项冃。公共服务建设项冃共

3、8个，占总调查项目的13.1%,包括学校建设项目共6个，博物馆建造项目1个,行政楼建设项R1个。产业建设项目共16个，占总调查项目的26.2%,在产业建设项目屮，涉及工业产业项目（生产线或工业功能区建设）14个,商贸项目1个，文化创意产业1个。城镇基础设施项目和公共服务设施建设项目需求最大。2•民间资本主要参与产业项目从民间资本参与中心镇建设项冃的领域来看，民间资本参与项R的领域主要是产业项目，一些项目涉及了城镇基础设施、公共服务设施项目。从调查结果来看，工业园区和安置房建设项目是当前民间资木投产最多的项目领域，这与中心镇目前所处的发展阶段与职能

4、定位相匹配。就工业园区项目來说，一方面，中心镇是承接先进地区产业转移的战略性节点，杭州市各中心镇结合自身的资源优势，正在发挥承接杭州主城区和长三角其他上位城市的传统劳动密集型产业向下转移，在上位城市的辐射下加快城镇发展步伐。同时，工业园区建设有利于引导分散的企业向工业园区集中,在推动产业集群形成的同时整合土地资源，实现资源的优化配置。另一方面，为了实现中心镇人口的集聚，各中心镇通过“改革中心镇户籍管理制度，制定农村宅基地置换安置房以及城乡社保制度转换、接续”等办法，促进周边农民向屮心镇集屮。各屮心镇在科学制泄的城镇发展规划基础上，积极推进安置房、

5、农民集聚区、农居点等居住小区项目建设，从而满足中心镇人口集聚的需求。因此，在政府推动和经济利益双重力量的驱动下，使得民间资本参与项目的领域主要集中在产业建设项目。3.镇政府建设资金缺乏虽说目前中心镇项目建设的投融资渠道已逐步走向多样化，但从调查情况来看，中心镇城镇基础设施和公共服务设施项n的投资主体仍然是政府，各屮心镇普遍反映项目建设资金缺乏。据杭州市发改委初步统计，2013年5县（市）20个中心镇拟安排的项目共512个（总投资572.10亿元，其中政府投资119.20亿元），当年拟完成投资126.90亿元。按政府投资占总投资的比例计算，2013

6、年20个中心镇共需完成政府投资约26.40亿元，但2011年5县（市）20个中心镇财政总收入仅27.44亿元，平均每个镇只冇1.37亿元。可见，仅仅依靠中心镇财政收入远远不能满足项目建设需耍。4•中心镇融资平台运转困难近年來，地方政府融资平台的金融风险受到广泛关注。2010年国务院下发《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010J19号），对地方政府融资平台进行清理。财政部、发改委、银监会、人民银行等部委也多次下发文件，从债务检查、风险补偿到公司治理等诸多层面对政府融资平台进行规范整顿，要求各金融机构对平台贷款实行名单制管理

7、、集中审批管理和分类管理，实行“四个不得”的不可贷规定，上收平台贷款的W批权限，规范整改存量、严格控制增量、朮慎推进平台退出，加强检查集合力度，对融资平台运作产生巨大影响。2012年12月24日，财政部、发改委、人民银行、银监会乂发出《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预[20121463号），对于扩大中心镇建设的政府融资行为形成了新的约束。中心镇相关融资平台资本金少，负债率高，经营性资产不足，自身缺乏足够的现金流和还木能力；而中心镇大部分基础设施建设项目可经营性差，财务自偿率低，回报期长,还款來源大多直接或间接依赖土地出让收入，在土地

8、出让日前遇到困难的情况下就导致融资平台资金紧张；许多融资平台在内部管理上关联结构复朵，责任主体不清晰，操作程序不规范，没有清晰的发展规划