市管县体制存在的若干问题与对策研究

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1、市管县体制存在的若干问题与对策研究楚国良（湘潭市委党校411100）“市管县”暴露的问题和“省管县”体制的优势1980年代初期，市管县体制Z所以得到普遍推行，在一定程度上反映了当时城乡发展的特殊要求和体制转轨初期的特点。一方面，农村经济改革使原本隐性的农村剩余劳动力显性化，需要转移出来，乡镇企业的发展也需要来自城市的技术、人才、设备和资本方面的支持；另一方面，城市产业的发展由于受行政区域的限制，缺乏相应的原材料、资源和更广泛的商品消费市场。因而，在体制转轨的初期，只能依靠行政体制改革来满足城乡互补、共同发展的要求。但是，随着市场经济的深入发展，社会主义新农村建设的推进，特别是县域经济的杲军

2、突起,“市管县”体制逐步失去了当初的功效，反而成为束缚县域经济发展的体制性因索。（-）市管县体制束缚了县域经济的发展“县”在屮国是农村经济的组织者、管理者和调节者，也是国家政治行为和经济发展的聚结点。解决“三农”问题必须首先強县，因为县域经济是中国社会经济的基层单-元。当前，制约县域经济发展的一•个主要的体制障碍是行政管理体制僵化，这主要体现在行政管理层级过多，“市管县”体制效率较低，上级政府对县级政府的职权干涉太多，没有真止发挥县级政府在县域经济发展中的作用。在市管县体制下，城乡的资源不是依据市场的原则来配置，I佃是以人为的行政力量来分配，自然会进一步侵害县及农村地区的利益，从而形成所谓

3、“市压县”、“市卡县”、“市挤县”的局面。由于“市管县”体制有着明显的倾向性，它主要是为市里服务的，因而它阻碍着县域经济的发展。（-）地级城市无法带动所辖县市的经济发展市管县的主要目的是以屮心城市的优势地位拉动所辖县乡的经济发展，但是，许多城市由于综合经济实力不强，集聚和辐射能力较弱，根本发挥不出这一作用，形成“小马拉大车”现象。除省会城市和一•些屮等发达城市带动力量较强外，-•些工业基础薄弱和由县级升为地级规格的城市就很难冇力量來带动县乡的发展，更无法带动周边地区的经济发展。这些地级市与县?市？同处发展初始阶段,根本没冇能力带动周边县区，屮西部地区问题更为严重。（三）市管县体制增加了行政

4、管理层次和成本实行市管县体制之前，行政层级主要由屮央一省一县?市?一乡？镇？四级组成，省县之间的地区行署只是省级派岀的虚级建制。市管县?市?后，省县之间的层次由虚变实，行政层次主要由中央一省一地级市一县?市?一乡？镇?五级组成,这在屮国丿力史上从未冇过。秦汉以来，屮国多级制?超过三级以上的年限仅冇350年，占所有年份的16.5%。世界上大多数国家或地区的行政区划实行二级制或三级制，很少四级制。大量的理论研究成果表明，行政组织每多出一个层次，信息的失真率就会成倍增加。市管县体制的设计，人为地制造出一个中间层级，省县Z间权力被层层截留，信息沟通受到阻滞，这在信息网络高度发达和交通十分便利的今天

5、更是不合时宜。随着生产力的不断发展和我国行政审批制度等改革的推进，地级市的负面作用越来越显现出来。一个地区的区划层次过多、规模过小，造成机构臃肿、人浮于事、效率低下、成木过高的问题，最终使区域经济发展活力不足。同时，过多的行政层级与城市化和新型工业化的发展越来越不适应城镇同构、重复建设的弊端愈演愈烈。（四）市管县体制造成了城乡利益分配的不均衡由于城市面临的是城市管理，与农村政府所面临的公共事务有很大的不同，所以世界性的惯例是城乡分治，城市自己组织政府，实行自我管理。由于市与县在社会结构、功能作用、发展需要和事务繁杂等方面各不相同，实行市管县后，地级市在管理上就需要两套人马，而城市的特殊性又

6、决定城市系统非常复杂。这既增加了地级市管理工作的复杂性，乂使得地级市的机构大而全、臃肿不堪。在市领导县体制下，市里既要抓城市工作，又要抓农村工作，而市政府的工作重心一般放在城区，特别是把发展二三产业放在突岀的位置，在工作部署、城乡利益分配等方面难免不平衡，从而出现重城轻乡、重市轻县的现象，甚至相互争投资、争原料、争项目，尤其不利于社会主义新农村建设。如果对市管县体制进行改革，我们也需要对省管县体制的优势有比较客观的认识。综合各种讨论的观点，可以把省管县体制的优势归纳为以下几个方面。其一，有利于增强省域经济社会发展战略规划的科学性和系统性，增强省域经济社会发展的整体协调性和布局特色性。以往的

7、体制下，虽然也有着省域的统筹问题，但实际上效果并不明显，更多的要体现市一级的发展意图、资源配置和产业布局，县域视野、胆量和潜能受到限制，常常存在着行政区经济的问题，更高层次更大范围的区域合作存在着诸多限制，特别是跨市跨省域的合作需要协调沟通的机构和部门非常繁琐，而布局特色也缺乏更大范围的识别能力和品牌效应，小而全的问题也难避免。在市域范围内，就可能出现这样的情况：一方而因要素流动性差，存在着资源的严重短缺,另一方面乂因要