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时间:2019-10-11
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1、公共行政中的责任与信念一、官僚制是-•个责任中心主义的体系马克思•韦伯认为,西方社会对“合理化”的追求反映了一种效益和效率的精神,是一种追求最大效益、最高效率的“精打细算”的设计。现代官僚制就是“合理化”的产儿,它体现的是科学精神。在公共行政领域屮,官僚制把官僚即行政人员的责任也包容在技术化的设计Z中了。也就是说,现代官僚制是西方理性传统与现代化大生产相结合的产物,它以规则的可预测性,即“对种种'客观’的日的的理性的权衡”克服了“自由的随意专断和恩宠,怀有个人动机的施惠和评价”。根据韦伯所做出的概括,现代官僚制的主要特征是:(1)公职的等级制排列
2、,整个地构成个金字塔型的权威结构;(2)系统分工,每个公职人员或职位都有其明确的职责和权力范序
3、;(3)得到一致运用的行为程序规则;(4)非人格化,祛除对象的特殊性,官僚在与组织内外的人员接触时,一律秉公照章行事;(5)官员政治中立并实行功绩制原则。在韦伯看来,官僚制在公共行政领域中的科层结构导致了行政权力的两种分配方式:一是结构性分配,即根据行政权力的层次性不同而对其所进行的纵向垂直性划分,形成了结构性权力,从而使行政主体呈现出等级差别;二是功能性分配,即根据行政权力作用客体的不同和承担任务的不同而对行政权力所进行的横向水平性分割,形成功能权力
4、,从而使行政主体呈现出专业差别。这种分配结构形成精密的上下级制度和等级制。静态结构是行政权力动态运行的基本框架。这个框架是否严密、科学、合理,同行政权力的良性运行紧密相关。体现政府效能的行政管理也必须以这个框架为基木依托。其中,最为基本的精神是下级对上级的服从,这是官僚制赖以建立的基木要求。但是,下级对上级的服从在现代官僚制之屮,所体现出来的是“并非服从他个人,而是服从那些非个人的制度,因此仅仅在由制度赋予他的、有合理界限的事务管辖范围之内,有义务服从他”。所以说,官僚制的科层体系是一个官员“按章程办事的运作”,“受规则约束的运作”,它遵循“非个
5、人的制度”,是“形式主义的非人格化的统治”,它“不因人而异”。从官僚制的这些特征中可以看出,在官僚制的组织结构中,人是与具体的岗位联系在一起的,岗位的任务也就是他的任务,岗位的功能也就是他的功能,个人不需耍有什么信念,不需耍有独立的价值判断。如果有了这些因素,反而会对他履行岗位上的职能有所妨碍,他只耍把岗位的任务、岗位的功能转化为他个人的责任就可以了。所以说,官僚制的组织对于其组织屮的个人来说,就是一个纯粹的责任体系,而月•是一种单向的、定点的责任体系。官员只要承担了这个岗位上的责任,也就做到了对这个官僚体系负责,他也就是一个绝对合格的官员了。至
6、于这个官僚体系在整体上是一种什么样的情况和属于什么样的性质,他根木不需要考虑。因为官僚制体系的“形式合理性”是作为这个官僚体系中的一颗棋子的官员所无法理解和把握的,他只要在官僚制体系的设计者为他确定的位置上完成他的任务就可以了。这也就是说,官僚制体系屮的行政人员,不需要考虑他的行政行为的性质,他的行政行为的性质是由官僚体系针对于他的先验确定,他也不需要有维护公共利益的动机,更不需要去考虑所谓代表公众意志的问题。当然,我们说官僚制是一个责任中心主义的体系,也包含着它在整体上具有责任的性质。但是,这种责任是属于另一个层次上的责任。如果进行具体的分析的
7、话,我们可以看到,以现代官僚制为组织结构形式的公共行政具有这样两个层次的责任。第一个层次的责任是政府的责任,即政府作为一个整体的责任,这主要是属于政治责任的范畴。在西方国家,承担这种责任的表现往往是以责任内阁制政府的形式出现的,即行政机关是由代议机关产生并对代议机关负责的政权组织形式。第二个层次的责任是指行政人员的责任,即行政人员是否正确地和有效地行使公共权力。对于第一个层次的责任,西方国家由于普遍实行官僚制的公共行政体系,所以从表面上看是能够以官僚制体制的整体而做到对代议机关负责的,而且西方国家也人都为此设立了相对完善的监督控制体系。但是,对于
8、行政人员的责任问题,除了在体制的完善化方面一再做出努力外,并没有找到切实可行的保障措施。目前看來,对于行政人员的责任保障体系的建设还是不具有逻辑的系统性的。因为外部控权仅仅能够达到对行政人员的一些特殊部分即所谓政务官员的控制,而对于一般的行政人员,即事务官员的控制,则依赖于官僚制体系自身的客观性设置,是通过官僚制体系的组织结构和行政程序的形式合理性的增强及技术化程度的提高,来为行政人员的岗位责任能够得到较好的履行提供保证的,至于行政人员的个人信念、主观动机都被祛除掉了。二、责任中心主义的局限性韦伯认为,在一切行动的领域屮,责任都是优先于信念的。因
9、为责任可以使人变得理性,而信念则可能会使人盲从。他说,信念的持有者总是“去盯住信念之火,不要让它熄灭,他的行动冃标从可能的后果看毫无理性
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