论国家监察体制改革的价值基础与制度构建

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1、论国家监察体制改革的价值基础与制度构建［摘要］:国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革，其首要价值是构建高效权威的反腐败国家监察体系，基木价值是优化国家机关的权力配置和职权关系，目标价值是推进国家治理体系和治理能力的现代化。要坚持党对权力运行全方位监督原则，权力属于人民、人民监督权力原则，改革于法有据、立法逐步完善原则，有权必有责、用权受监督原则。秉持思想先行，机构整合，职权界定，合署办公、纪法衔接、机制运行、健全立法的进路创设国家监察体系制度。关键词：临察体制；改革；权力临督；价值基础；制度构建屮共屮央办公厅《关于在京浙晋开展国家监察体制改革试点方案》的出台，预示着“扩大监察

2、范I韦I,整合监察力量，健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系”的反腐败体制重大改革将要启动。这是以习近平为核心的党屮央深刻总结治国理政、管党治党的经验教训，准确研判新时期反腐败斗争发展规律而作出的重大决策。选择京浙晋作为试点，就是要通过实践探索，总结经验，将党屮央关于健全国家监察体制的重大决策上升为法律，为修订宪法、行政监察法等相关法律制度创造条件，为监察体制改革的全面铺开提供法律资源。深刻认识国家监察体制改革的价值基础，准确把握国家监察制度创设的基木内涵，对于统一思想、凝聚共识，增强推进这一改革的坚定性和自觉性，具有重要的现实意义。一、国家监察体制

3、改革的价值基础(-)首要价值：构建高效权威的反腐败国家监察体系构建高效权威的反腐败国家监察体系，是政治制度的发展与建构。而政治制度的发展与构建，只有充分利用本国已有的政治资源，才可能持续稳定地以较低的成本，实现较高的政治绩效。在我国，对国家机关和公务员的监督机构和制度是多样的，“还处于一种未经整合的状态”。反腐败监督职能分散于各级纪检监察机关、政府的预防腐败机构和审计机构、各级检察机关查办和预防职务犯罪机构之中，这些机构领导机关不一，不仅职能重叠、边界不清，难以形成合力，且执行法律不一，执行标准不一，分散了反腐力量，很难形成稳定、规范而高效的反腐合力。据对2008—2012年的数

4、据分析，5年间全国纪检监察机关每年立案查处约13万件，移送司法机关处理的有4千余件，不到立案总数的4%。这期间，检察机关每年查处职务犯罪案件约5万件，属纪检监察移送的不到10%。这与腐败存量积聚和腐败增量加剧的客观事•实形成强烈的反差，说明体制上的障碍削减了对腐败查处的机率与效能。检察机关作为国家司法机关，主要职能是参与诉讼和监督诉讼。检察机关是反腐败的重要职能机构，但实际上职务犯罪侦查部门只是检察机关的内设机构，执法办案人员仅占司法办案人员的10%左右，反腐方面的办案力量严重不足。FI前全国检察机关侦查办案人员约6万人，每年查办案件约5万件6万人，大批职务犯罪线索无法得到及时初

5、查，大量腐败犯罪黑数的存在，严重影响了中央确定的减少存量遏制增量的反腐败目标耍求。整合国家监督资源，适应发现、揭露、查证、处罚腐败行为的基本规律，可实现制度效益最人化。国家临察机构集中行使部分审计权、违法调查权和犯罪侦查权,构成了发现腐败、查证腐败、处置和预防腐败环环相扣的法治链条，具有不敢腐的威慑力、不能腐的防范力、不愿腐的自律力。特別是在党内监督制度、体制逐步完善的背景下，要实现党纪与国法的无缝衔接，国家治理腐败的体制改革必须进行，尤其是纪委执纪权力边界已经明确，与临察合署办公的工作方式和一些行之有效的工作措施受到挑战，形成了改革的“倒逼”态势。建立集中统一的国家反腐败机构,

6、使地方和部门的同体临督转化为国家层面的界体临督，不仅可以增强对权力制约的刚性，而且能极人地提高反腐败抗干扰能力；行政临察权和检察侦查权转化为国家临督权，突破行政与检察的部门壁垒，可实现行政违法和职务犯罪查处的有机统一,增强反腐败整休合力；克服以党代政、侦诉同体的机制掣肘，激活被压抑的临察、侦查权能，町催生行政违法监督和腐败犯罪杳处的内在动力。制度效益最人化的首要价值，就是通过将行政监察和检察侦查等职能整合为集中统一的国家监察职能，突出党的领导的权威和国家法律的权威，增强反腐败斗争法治效能，为构建权威高效的反腐败国家监察体系提供坚强的制度保障。（-）基本价值：优化国家机关的权力配置

7、和职权关系任何一项法律制度的生发和创设，都蕴含着社会文明进步的需要。从国际上看,现代法治国家都确立了监督权，只是由于制度不同，监督权的属性定位不够清晰。“三权分立”强调立法权、行政权、司法权三权和互制约。随着补会发展和行政权的膨胀，需要强化外部监督，监督权应运而生。如美国联邦调查局、新加坡贪污调查局、韩国反腐败委员会、我国香港廉政公署等，都是直接对国家元首或最高领导人负责、至上而下垂直管辖的反腐机构法律制度。这些机构的权力属性，既不能归属行政，也不能归属立法和司法，而是独立于立法