《论文_城市社区管理体制创新研究(定稿)》

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1、城市社区管理体制创新研究——行政、统筹、自治之三元复合体制作者：汪波苗月霞梁…来源：基层政权和社区建设司内容摘要：改革开放30年，我国城市基层社会管理体制逐渐从单位制、街居制走向社区制。本研究在经济发达的长三角区域选取上海模式，在珠三角区域选取深圳盐田模式，在老工业基地东北区域选取沈阳模式，在发展中的华中区域选取江汉模式，进行分析和比较。通过资料收集与实地调研，对城市社区管理体制改革的经验与利弊加以比较与分析，作为中国城市社区管理体制改革的参照系。在国内社区管理体制改革的实践模式的基础上，结合中国国

2、情，汲取已有理论，本研究提出“中国式社区治理模型J“中国式社区治理模型^的内涵主要体现为：一个核心，双重动力，三大治理主体，行政、统筹与自治之三元复合体制。研究关键在于如何实现职能在区政府——街道办——社区之间的最优定位？形成和谐■高效关系，从而使区政府、社区、街道各自的“天然优势'，能得到充分发挥，以达到资源配置的帕累托最优与最高制度绩效，这是研究的出发点、核心与目标。课题组认为，政府、街道、社区二者职能的“总盘子”包括五大核心职能：政治控制职能、行政管理职能、公共服务职能、统筹协调职能、自治职能

3、。从区政府、街道、社区各自的“天然优势，'出发，职能“总盘子"如下配置：区政府职能泄位于政治控制职能、行政管理职能、公共服务职能；在职能运作上采取一插到底的垂直管理方式，把管理和服务送上门，并可选择性地在区、街道、社区三个层血，建立起职能部门独立承担行政职能的新方式，使社区从“行政的腿"中摆脱出来。街道的主要职能定位丁•统筹协调职能；社区的职能定位于自治职能。社区自治并不是对政府管理的排斥，两者之间应是新型合作关系而非对立关系。新型合作关系内涵体现为：在“行政归行政，自治归自治'，的原则下，分工协作

4、，相互配合，相互支持，共同实现“良治”。在社区自治实践中，政府依然要履行起社区建设的“掌舵'，功能，主要包括：指导社区工作、拨款支持社区自治、培育社会自治组织的成长。政府管理功能与社区自治服务功能两者之间的黄金分割点，随着经济发展水平与社区自治能力而动态位移。当社区不完全具备自治能力和条件时，政府应当在社区建设中承担更多的权能，并培育社区自治能力生长；当社区建设在实践中逐步具备了成熟的治理能力，国家权力自然得以逐渐退岀。这就使本方案具有权变性与前瞻性。关键词：行政统筹自治三元复合体制九十年代以来，我

5、国城市社会发展发生了前所未有的变化：随着单位人转为社会人，城市社区成为城市最重要的社会组织方式。我国城市基层社会管理体制逐渐从单位制、街居制走向社区制。伴随着城市化进程与住房商品化的进程，城市社会的空间结构急剧变化，大量流动人口涌入城市，城市人口流动也F1益增强，这些变化最终集中体现在城市社会组织管理在空间上的最小单元：社区，使城市社会管理的难度、广度、复朵程度进一步加大。现阶段，我国正处于社会转型期，城市社区管理体制也面临着新旧体制共处的局面。由于传统体制在实践中弊端日益暴露，因此如何改革传统社区

6、管理体制，建立新型城市社区管理新体制成为本研究的出发点。一、研究背景与缘起“社区”一词在20世纪30年代被引入中国，而作为一个广泛使用的名词始于1986年。当时，民政部为推进城市社会福利工作改革，争取社会力量参与兴办社会福利事业，并将后者区别于民政部门代表国家办的社会福利，就另起了一个名字，称之为“社区服务J由此引入了社区概念。1991年,民政部为了开拓民政工作又提出“社区建设'，的概念。1998年，国务院确定民政部在原基层政权建设司的基础上设立基层政权和社区建设司，意在推动社区建设在全国的发展。2

7、000年11月，国务院办公厅转发了民政部关于在全国推进城市社区建设的意见，由此带來了社区建设在全国各大城市的广泛推行。80年代晚期开始，对计划经济下的控制型社区管理模式进行反思和改革，对市场经济制度为基础的自治型社区治理体制进行探索，逐渐成为各级政府、学术界和基层社会共同的探讨方向。1999年，民政部在10个城市确定了11个城区为“社区建设实验区二经过儿年探索，出现了各具特色的社区管理新模式，如北京九道湾模式、哈尔滨南岗模式、上海卢湾模式、沈阳模式、江汉模式、杭州模式、深圳莲花北模式和武汉白步亭模式

8、、成都锦江模式等等。从国家与社会关系的角度考察，这些模式可概括为：行政主导型、半行政半自治型、企业主导型、自治型等。与传统控制型社区管理模式相比，这些模式在提高社区自主性方面有了很大进步，但在制度创新的深度上尚有缺欠。当前中国城市社区管理体制改革中出现的问题，归根到底，在于社区管理体制难以适应社会转型对政府执行力、社区自治能力的需求。(1)政府职能转变滞后于社区自治的发展。在法理层面，街道办事处和居民委员会是指导与被指导关系，但在实践中，指导与被指导的关系变成了领导与