从公共政策执行角度审视农村税费改革

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1、从公共政策执行角度审视农村税费改革长，但在一些欠发达地区情况却截然不同。为什么好政策不是都能起到好效果？文章从公共政策执行角度出发,分析农桓税改屮存在的问题，并提出相应的解决思路。农税费改革是减轻农民负担的一项重要举措。自2000年3月发布《关于进行农村税费改革试点工作的通知》，率先在安徽全省范围内进行试点，到2007年1月1日，在我国实行了2000多年的农业税在全国范围内被正式废止。这一政策的实施，标志着农业走进“无税时代”。一些配套政策也随之发布出来，如2000年，发布了《关于取消农村税费改革试点地区有关涉及农民负担的收费项目的通知》，《关于农村税费改革试点地区农业特产税

2、政策的通知》。2002年，发布了《关于完善农村义务教育管理体制的通知》,明确农村义务教育实行“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的体制。収消农业税，意味着“以农养政”时代的结朿和乡村社会“民本位”时代的到來。但在旧体制被打破、新体制尚在建立的过程中，一方面旧体制下掩盖的问题开始逐步浮现，另一方面新体制建立过程屮也催生了一些新的问题，两方面的问题交织在一起共同困扰着基层政权的运转和地方经迸的发展，亟待加以妥善解决。特别是农村税费改革的一些政策的落实没有完全到位，个別地方农民负担反弹趋势明显；一方面农民增收的基础仍不稳固,增收难问题仍然突出。-、政策执行阻力分析

3、为什么这些政策总是不能起到很好的效果呢？中央文件抱怨“有的地方和部门置中央的三令五申于不顾”，使中央关于减轻农民负担的方针政策不能完全落实。这固然是一个重要的原因。但是，中央的政策为什么到了下面就不能贯彻执行呢？为什么有的地方和部门敢置中央的三令五申于不顾，以至于中央的确在“三令五申”的发文件呢？政策执行难现象表现得十分明显。为什么政策执行难？笔者以为，政策执行过程屮，由于政策涉及各方面的利益调整，会遇到各种阻力，即出现有些人或组织以各种不同的理由和借口，阻止准确地落实政策和执行政策的现象。这种现象主要表达了对原有政策的某种评估，政策执行需要政策环境,需要政策执行人员的配合。

4、但是，从目前情况看，这两方面都存在巨大的困难。首先分析政策执行环境。目前环境中的需求强烈，但支持不足。就前者而言，广大农民要求税费政策改革的呼声十分强烈，减负会给他们的生存和发展带來更多的希望和机会;另外，从中央到地方的各级政府官员也希望减轻农民负担，这样有利于营造一个良好的干群关系，有利于各级政府各项管理行为的顺利开展。特别是对于那些长期生活在农村基层的乡、村两级干部而言，他们也愿意树立良好形象，与邻友善，善待乡亲。这一心理倾向在很多农村调查中均能发现。虽然上下需求强烈，虽然上下都想获取税费改革之“收益”，但谁來为这种收益的产生买单？观察目前政策执行环境屮的支持力量，明显存

5、在着薄弱的方面。总体来说，我国目前“分税制”的财政体制、城乡二元户籍制度、九年制义务教育制度尚未有大的变化。这必然给农村税费改革政策的执行带来困难。因为减轻农民负担，进行税费改革，必然带来现行县乡两级政府财政的巨大亏空，这一亏空需要中央和省级财政的转移支付來弥补。某些地方政府的“养人”或生存都存在问题，更别提做其他事了。因此，问题的实质就在于：“劫富济贫”如何可能？如何通过一种有效的制度安排和政策措施，使得富裕地方政府的财政能帮助贫困地方政府的财政，以达到“共同富裕”的目标？现行的财政体制是分灶吃饭，对沿海经济发达地区有利,对内地不利，对内地缺乏二、三产业的农业县、乡，尤其不

6、利。沿海发达地区，地方财政全部来源于二、三产业，并有余于补助农业。而在内地根本做不到。地方财政与农民争饭吃，而不是像沿海那样，补助农民一点。农民说自己负担重，地方政府说自己穷得发不出工资，上上下下日子都难过。在内地，一乡的财政基本上百分之五六十全花在教育上；一县财政百分之三四十花在教育上。九年义务教育的负担，压得内地乡、县喘不过气。各县、乡往往发了教师的工资，发不出县、乡官员的工资。其次，分析政策执行队伍。任何新政策的出台和实施，都会导致对现存利益格局的调整和变化。即使这种政策是正确的，符合社会发展的需要,符合多数人的利益，也会有在这一次政策的变化屮，认为自己根本没有收益，甚

7、至受到损害的人或组织。这些人和组织会形成一种力量，反对新政策，批评新政策，这就是政策执行过程中遇到的阻力的最主要的來源。在现实中，人们对政策本身是非的批判，其实都來自对自身利益得失的判断，都与自身利益相关。农村税费改革说到底是一次农村社会财富的大调整，是通过法律形式规范农村分配制度，把原來县乡干部从农民身上非正当所得的特殊利益还给农民。正如朱?F基总理所讲，由原來找农民要1200亿元，甚至更多，现在减少到500亿元。这是一件说起來很令农民振奋、却令县乡干部“厌恶”的事。因为在目前的政治体制下,这项工作最