【精品】省管县财政体制改革浅议

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1、一、“市管县”财政管理体制的“缺憾”分析作为我国政治休制改革的一个重要组成部分，市管县体制不仅仅是行政区划的简单变动或行政管理手段的变革，而月.是一场深刻的地方政府制度改革和政府权力的再分配。它对于我国正在进行的行政体制改革、城市化进程乃至整个社会主义现代化进程，都有着极其重要的影响。因此，我们应该从战略的高度，从国家宏观体制的高度，对它进行认真深入的研究。（李然，2008）但随着区域经济和城市化的发展，尤其是市与县经济差距的缩小，出于市管县体制缺乏系统配套的城市发展机制和人口政策的平台，该体制下的市县矛盾已经成为当前我国城市群区行政区划管理中的最突出孑盾。尤其在经济发达的东部沿海地区，市管县

2、体制的弊端H益突出。具体说来，市管县体制的弊端有：第一，市所辖县的城市化水平极度落后，造成虚假城市化现象严重，整体上影响了城市化进程，更是加重了城乡“二元化”结构。根据国际通用标准，城市作为一个涵盖城市人文子系统、政治子系统、经济子系统和公共设施子系统的人类社会生活的载体，是有其内在规定性的，而我国因W管县体制一哄而起的地改市、地市合并、县改市热潮，尽管带来了城市数冃的急剧扩张，却恰恰违背了这种规定性。首先，我国的许多市已不再是一个城市型行政区，而是一个以广人农村为主体的区域型行政区。于是，这就出现了诸如杭州市与杭州市区不知何指（杭州W可以指浙江省省会的小杭州市，也可以指管七个县市及五个区的大

3、杭州市），重庆一度成为“世界第一大城市”（将重庆市人口加上所辖县市人口的统计）等怪诞的现象。其次，许多市仍是农业主导，第二、三产业比重偏低；大星所谓“市民”在从事农业，非农业人口比率偏低。这种所谓的城市，实质仍然是一个农业功能或至少是半农业功能的超级“县”，而非真正意义上的城市。仅以湖南省为例:1997年湖南省12个地级市辖区（不含市辖县）农业人口的比重高达48%,其屮常德市鼎城区、张家界市永定区、益阳市赫山区的农业人口比重分别高达88%、80%和75%。可见，它们并不是真正的“城市区”,而是典型的“乡村区”，城市化的水分很人。第二，“市管县”财政管理体制难以适应现阶段我国城山化进程的要求。城

4、市化水平是经济和社会发展的高度集合，是工业化和现代化水平的综合性标志。以浙江省为例，自改革开放以来，伴随着T业化的进程，浙江城市化进程取得了长足的发展，尤其是自1998年浙江第十次党代会在全国率先作出“不失时机地加快城市化进程”的重大决策Z后，城市化水平和城市综合实力更是取得显著增强，人口城市化率从1997年的33.6%迅速提高至2003年的53%,可谓是取得了历史性、大跨步的突破。可是，相比较浙江经济发展水平和工业化进程，城市化进程仍然相当滞后，与国际同等工业化水平国家和地区相比，约滞后了15-20个百分点，这可不是一点点差距，而是有着实质性的不同。而根据国际经济发展经验和世界城市化阶段规律

5、，未来二十年间，浙江城市化进程将进入全而加速和提升的发展阶段。然而，浙江的现实是人多地少，人口密度高，如果只是依靠少数几个人城市的发展，来带动整个省份城市化进程，是很难解决浙江城市化问题的。因此，必须重视起中小城市的发展，尤具是那些实力强劲的县域中心城市（县城）的发展。改革开放以来，浙江省经济的快速发展很人程度上是得益于县域经济的快速发展，发达的县域经济是浙江经济发展进程小的一大特点和优势。特别是二十世纪九十年代以来，浙江涌现出一大批经济强县，这成为推动浙江城市化进程的强大助力，对周边地区经济形成了很强的集聚力和辐射力。口前，浙江经济强县（县级市）城市规划目标大多定位在中等城帀。如果经济强县能

6、够获得更广阔的发展空间，发展为中等城市，完全能够成为浙江省城市化进程中的主力军。浙江省县域经济及其城市化发展的现实，给我们带来了一个很好的思路，而在行政管理体制上更是提出了一个意义深刻的重要课题：必须突破“市管县”体制对城市化发展空间上的束缚，力争使行政区划制度与城市化发展需求相适应，以减少行政区对城市化进程的不利影响，而是转变成为城市化进程的加速器。第三，违背城乡分治的国际惯例。实行市管县体制表明了政府的一种金图通过城乡合治实现城乡互补和城乡一体化的努力。改革开放前，我国一直实行城乡分治体制，在管辖范围上市政府一般只限于城区和郊区，在户籍管理上实行市民和农民分类管理，在政府体制上则实行一般区

7、域性地方政府和市镇政府两套体制，在行政区划管理体制上城市型行政区和地域型行政区并存。随着市管县体制的推行和深入，我国城乡关系已出过去的城乡联盟发展到城帀领导乡村，基本实现了城乡合治的地方行政管理体制。但是，由城乡合治走向城乡分治，由城乡混一走向城市自治、农村自治，是许多国家城乡治理的成功经验，也是世界行政史揭示的一个客观规律。全面推广市管县，就会将已经实行近白年的城乡分治重新凹到城乡合治的老路上去