PPP的热与惑----关于PPP目的及概念的再认知

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1、ppp的热与惑…-关于PPP目的及概念的再认知发布日期:2015-08-31来源：网络来源编辑:宋珍珍当PPP热潮席卷社会各个角落的时候，让我们冷静下来，重新审视我国发展PPP的口的、PPP发展小存在的概念泛化问题及概念泛化所带来的认识谋区。一、换个角度看PPP：促使地方政府的服务归位地方与中央的博弈在我国传统的小央集权体制下，地方政府官员的升迁取决于小央政府的考核，地方政府会按照屮央政府的指挥棒决定白己的行为，但地方政府在执行小央政府政策的行为小会存在各种各样的异化。第一，小央政府的指标化考核类似应试教育，易使地方政府背离了提供公共服务（包括环保、人民福祉、社会公平稳

2、定、城市可持续发展等方面）的原则，仅为了完成指标活动而获得升迁的机会。第二，在1994年实行分税制的改革以及在改革开放Z后，其确定的地方以经济发展为纲的整个路线方针方向、聚焦经济发展原则的基础上，央地两级政府都将经济活动作为发展的重心，地方政府在工作层面异化为经营城市的偏执，在经营城市小就像企业追求利润一样去追求财税收入和基本建设投入的增加，这种政府经营缺乏市场配置和效率。两元结构形成从地方政府的上述行为异化小，我们可以看到地方人大、法律和信息公开等对地方政府约束薄弱，对地方政府的行为也缺乏有效监管。在约束不到位而考核机制来自于小央政府的评价的情况下，地方政府和屮央政府

3、总是在进行一场“猫鼠游戏”，地方政府在经济发展屮会片面迎合政绩观，出现了违背市场规律、超常超规的运作情况。在历史轨迹上我们可以看到，从地方政府大力兴办齐种小小企业、国有企业以控制收入，到1994年分税制改革以后转向经营土地和投融资平台的畸形放大等形式的走形，都来H于每一次屮央的改革到地方逐步实施屮的异化过度。可见，作为央地两级的二元关系是不稳定的系统。为了避免上述情况，人大监督制度及其他各项监督制度均在完善。目前财政部的一系列改革也都是为了约束地方政府的不合理行为，比如关闭投融资平台、新预算法屮对政府收支的长期计划性以及进一步强调人大的决议都是为了约束地方政府的不合理行

4、为。让市场进入是政治选择追溯到Z前的情况，在我国口前屮央高度集权的政治体制下，解决上述问题的关键是要突出市场的作用，运用市场将央地二兀政府关系转为央地政府和企业的三元关系，外加公众的监督，此种三元关系会比二元关系更易于监管和调整。在三元关系小，企业与地方政府应该有可见、可约束、符合商业、会计等规则的合同。同时需要有公开透明、科学的财务系统，H前屮央政府也在督促地方政府的财务报表改革，PPP财政支出的计划性和长期性。若参与三方关系的企业成长上市后，要求则更严格，财务、税收、会计、法律、合同等方而的信息公开应用会更好的规范地方政府的各种经济活动，也便于屮央政府引导地方政府更

5、多的健康的行为。地方政府：从城市经营到公共服务未来地方政府会从依托土地开发的政府转为持久稳定提供公共服务的政府。在过渡期及未来的发展过程小，结合十八届三屮全会决议对资源配置市场化的考虑，混合所有制改制、地方国企转制、国发[2014]43号文和60号文屮强调的将地方基础设施打包进入企业化运营、PPP重大举措等成为促使地方政府被装进笼子，在经济活动小在位而不缺位、不越位的重要改革方向。在整个逻辑构彖里我们认为PPP的含义不光是解决地方政府的融资问题，也不仅仅是提高社会基础设施的建设和投资运营效率问题，更多的是通过三兀关系的方式将地方政府的经济活动公开、透明、法治、符合市场规

6、律。二、PPP概念的泛化带来部分逻辑的混乱I•八届三小全会提出通过市场来配置资源是继邓小平改革开放后我国第二次重大的改革方向。在此次改革的大方向下，各部委又回到某种圈地的惯性。发改委是站在项目管理和投资管理的角度建立了PPP项目库，同时发改委正在着手研究《基础设施和公用事业公私合作法》的立法工作。财政部主要从财政资金改革角度促进PPP,并以PPP屮心为代表的机构统一管理，多方面积极摸索PPP系统在屮国的完善和建立。环保部从环境角度提出并推进第三方治理和环境绩效合同服务。而在PPP已推进许久的住建部所辖市政领域，特许经营则是更为熟悉的词汇；同时住建部也在联合发改委推进特许

7、经营立法，进一步规范BOT、TOT在市政领域的PPP推进。各部委从自身的工作职责出发，强调某一个概念占据主导位置，在一定程度上造成了相关PPP概念的泛化和内涵的扩大与融合。环保部提出的与PPP相关的第三方治理词汇是典型的泛化案例。环境污染第三方治理是指通过引入市场机制，由排污企业采取付费方式，把治理污染设施的建设、运营维护交给专业化的第三方机构来完成，实现“产污”和“治污”分离。第三方治理的本源是在政府环保部门的监管下工业企业与环保企业通过合同如何对双方责任进行认定，政府通过加强环境监管和引导外包服务来促进第三方治理的形成。就国办发［20