清洁发展机制的国内运行法律风险规制

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1、清洁发展机制作为一项国际规则，其具体运行还有赖于每个缔约方在国内进行配套机制的建设。在《二十一世纪议程》中指出，“虽然各国都需要不断进行法律改革,不过许多发展中国家受到法律和条例的缺点的影响。为了有效地将环境和发展纳入每个国家的政策和业务中,必须发展和执行综合的、有制裁力的和有效的法律和条例,而这些法律和条例必须根据周全的社会、生态、经济和科学原则。同样重要的是发展可行的方案,以审查这些被通过的法律、条例和标准的遵守情况和落实它们的执行。为达到此目标,需要向许多国家提供技术支助。这方面的技术合作包括法律资料、咨询服务和专

2、业培训以及建设机构能力在内”。对中国而言，由于清洁发展机制发展的时间不长，但发展速度迅猛，而建立配套机制和培训相关人员都需要一定的过程和时间，配套建设未及时跟上是清洁发展机制在国内运行的风险成因之一。为了规制清洁发展机制在国内运行的风险，可以从以下几方面入手：　　1．加快立法与制度完善　　（1）在立法方面　　我国目前规范清洁发展机制的只有2005年10月施行的《清洁发展机制项目运行管理办法》（下文简称《办法》）。其立法级别较低，还不能称之为法律。《办法》中也不乏诸多不足之处。例如，《办法》中规定只有中国境内的中资、中资控

3、股企业可以对外开展清洁发展机制项目，这样规定未免狭隘，很多中外合资的项目事实上更具有开发这种国际项目的优势，却被排斥于门外。《办法》的条文过于简略，只对项目实施机构和经营实体等主要主体作了规定，对于大量活跃于市场的中介咨询公司的经营活动、国际买方在中国的开发活动等等都没有涉及。《办法》不能适应目前复杂快速的发展现状，造成了清洁发展机制市场交易无法可依的局面。因此，降低国内清洁发展机制风险的首要任务是加快这方面的立法，提高立法的档次，丰富立法的内容。　　（2）在监督管理方面　　《办法》第二十条第二款规定：“为保证清洁发展机

4、制项目实施的质量，国家发展和改革委员会有权对清洁发展机制项目的实施进行监督。”但是，国家发展和改革委员会本身也是项目的几方实体之一，有其独立的职权，并且最后负责收取部分收益，一个具有利益在其中的主体显然不适合承担监督的角色。而主要承担监督职能的经营实体（DOE），在实践中出现了很多问题，除了远在联合国的执行理事会，我国没有一个专门机构能够对DOE进行监督。因此，我国国内应该建立一个专门的独立机构对清洁发展机制的各个运作环节进行监督。这样能够最快最直接地发现整个机制运行中出现的风险，并及时纠正。目前在清洁发展机制上，我国政

5、府承担了立法者、管理者、审批者、培训师、获利者的多重角色，只有建立监督机构，才能够限制政府权力的滥用，同时也监督DOE在中国的工作。　　我国应该建立CDM准入机制，提高咨询中介等实体进入清洁发展机制的门槛。目前清洁发展机制的咨询中介市场比较混乱，除了暴利的因素以外，准入门槛比较低也是重要的原因。由于PDD第5页共5页等文件的制作具有很高的可复制性，几个技术人员就可以成立一个小公司，开发的文件质量很难保证，造成了项目开发的风险。因此，可以通过考试的方式对清洁发展机制领域专业的人员授予从业的资格证，禁止无证上岗；对成立清洁发

6、展机制咨询中介公司的条件加以限制，对咨询中介公司能够开发的领域加以考察和明示，因为任何公司都不可能精通全部15个领域的业务，在其营业执照上面应该明示可以服务的领域。　　笔者认为应该把《办法》第二十四条中，由政府最后收取部分减排收益的规定，改为征收清洁发展机制减排收益税。变费为税可以改变政府与民争利的形象，国家发展和改革委员会不可以同时既承担项目审批者的角色又承担最后获利者的角色。这样可以提高国内项目审批的质量，避免明显不合格的项目到了执行理事会才被拿下，可以减少不合格项目的开发成本。　　（3）在争议解决问题上　　由于减排

7、量是一个类似于期货的交易，第一计入期从2008年1月才刚开始，因此，我国的法院还没有审理过清洁发展机制领域的纠纷。但是，出现争议是必然的事情，清洁发展机制涉及到政府、联合国、国际机构、国内企业，性质比较复杂，出现争议以后既可以通过政府解决也可以通过法院解决。目前我国实践中出现问题大多是找政府的，比如说DOE的审核员出现了滥用职权的问题，是由政府出面的。但是，如上所述，政府也是获利者之一，能否做到中立公正很难保证。如果找法院的话，又涉及到法律适用的问题、管辖的问题、专业技术性问题和执行的问题等等。因此，笔者建议关于清洁发展

8、机制的争议最好选用仲裁的方式解决，目前需要培养该领域的专业仲裁员，建立能够处理清洁发展机制问题的仲裁员队伍。　　（4）其他方面　　目前最稀缺的还是清洁发展机制方面的专业人才。在清洁发展机制人员培训方面，我国政府在各地进行了多次的能力建设，普及CDM知识。但目前清洁发展机制专业的人才还是十分匮乏。清洁发展机制具有很强的