政府引入PPP模式的意义及风险分析

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1、政府引入PPP模式的意义及风险分析摘要：PPP模式是是一种新的公共基础设施的项目融资模式，政府引入PPP模式不仅能够解决财政资金不足的问题，同时为民间私人资本拓宽了投资渠道。但PPP模式在我国的发展还不完善，大规模的应用PPP模式推动我国社会主义现代化建设还面临着诸多问题。本文对PPP模式的内涵、优势以及存在的风险和在我国需要解决的问题进行了详细的阐述。关键词：PPP模式；公私合作；风险分析；融资模式一、引言公共基础设施建设是促进民生改善和经济持续健康发展的重要举措。过去，国家进行基础设施建设主要依

2、靠国家财政支持，这也是世界各国的普遍做法。随着我国经济的高速发展，对公共产品与服务的需求与日俱增，单纯的依靠国家财政已经不能够很好的满足当前的公共需求。[1]改革开放以来，政府财政在公共基础设施建设中的地位逐渐下降，民间资本开始在公共基础设施建设中发挥着越来越重要的作用。1984年我国以BOT(Build-Operate-Transfer，建设-运营-移交)方式建设的深圳沙头角B电厂是我国尝试实践基础设施公私合作的标志。[2]PPP(Public-Private-Partnerships)模式，即公

3、共部门与私人企业合作模式，是一种新的公共基础设施的项目融资模式，该模式鼓励私人企业与政府进行合作，参与公共基础设施的建设[1]。早在17世纪英国领港公会和私人投资者合作建造灯塔，开始了公共项目公私合作的实践。英国财政大臣肯尼斯·克拉克为了提升基础设施水平、解决公共服务的资金匮乏和公共部门缺少有效性及资金效率等问题，率先提出“公私合作”的概念[3]。二、PPP模式的内涵PPP模式是实现公共项目建设资金的融资模式，也是公共产品的一种供给方式。20世纪70年代至今，世界各国在城市和区域重大设施的项目上陆续

4、尝试实施PPP模式。PPP模式逐渐成为国际市场上实施多主体合作的一项重要项目运作模式。PPP有多种译法。如公私伙伴关系、公私合作伙伴模式、公私机构的伙伴合作、民间开放公共服务、公共民营合作制等。在欧美和世界上其他地区，尚未达成一致的准确解释，其相关实践正在发展中。[4]众多机构和专家从不同视角对PPP概念进行了定义[5]，尽管对PPP没有形成完全一致的表述，但可发现一些共同特征：一是公共部门与私营部门的合作，合作是前提。二是合作的目的是提供包括基础设施在内的公共产品或服务。三是强调利益共享，在合作过

5、程中，私营部门与公共部门实现共赢。四是风险共担。基于对PPP的认识，并结合上述观点，贾康、孙洁提出，PPP是指政府公共部门在与非政府的主体（企业、专业化机构等）合作过程中，使非政府主体利用其所掌握的资源参与提供公共工程等公共产品和服务，从而实现政府公共部门的职能并同时也为民营部门带来利益。其管理模式包含与此相符的诸多具体形式。通过这种合作和管理过程，可以实现在不排除并适当满足私人部门投资营利目标的同时，为社会更有效率地提供公共产品和服务，使有限资源发挥更大的效用。从我国实践看，PPP不仅仅是一个新融

6、资模式，还是管理模式和社会治理机制的创新。如果掌握得当，PPP有望成为解决我国城镇化、老龄化等问题的重要机制，并通过以股份制为主的形式与我国大力推进的混合所有制改革创新形成天然的机制性内洽与联通。当然，PPP作为制度供给的创新，其顺利运行和长久发展，特别需要强调现代文明演进中的法治建设和契约精神建设的相辅相成。PPP管理模式的运行具有三个重要特征：伙伴关系、利益共享和风险分担[5]。一是伙伴关系。伙伴关系是PPP的首要特征。它强调各个参与方平等协商的关系和机制，这是PPP项目的基础所在。伙伴关系必须

7、遵从法治环境下的“契约精神”，建立具有法律意义的契约伙伴关系，即政府和非政府的市场主体以平等民事主体的身份协商订立法律协议，双方的履约责任和权益受到相关法律、法规的确认和保护。二是利益共享[6]。PPP项目一般具有很强的公益性，同时也具有较高的垄断性（特许经营特征）。建立利益共享机制，即政府和社会资本之间共享项目所带来利润的分配机制是PPP项目的第二个基本特征。PPP项目的标准至少包括两个，即政府公共投资的项目和由社会资本参与完成的该政府公共投资项目，包括建设和运营。PPP项目中政府和非政府的市场主

8、体应当在合作协议中确立科学合理的利润调节机制，确保社会资本按照协议规定的方式取得合理的投资回报，避免项目运营中可能出现的问题造成社会资本无法收回投资回报或者使得政府违约。三是风险分担。伙伴关系不仅意味着利益共享，还意味着风险分担。PPP模式中合作双方的风险分担更多是考虑双方风险的最优应对、最佳分担，尽可能做到每一种风险都能由最善于应对该风险的合作方承担，进而达到项目整体风险的最小化。要注重建立风险分担机制。风险分担原则，旨在实现整个项目风险的最小化，要求合理分配项目风