学校权力与学生权利问题探析

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1、学校权力与学生权利问题探析摘要：学校作为具有法律地位的行政主体，拥有行使公权力性质的“学校权力”。在学校管理活动中，学校权力行使与学生权利享有形成了由特别权力关系理论、特权理论、宪法理论、特殊契约理论所描述的复杂关系，并产生学校管理权与学生受教育权、学校管理权与学生隐私权、学校管理权与学生救济权等矛盾和冲突。寻求学校权力和学生权利的平衡，关键在于建构学校权力运行与学生权利保护的内部平衡机制和外部平衡的机制。关键词：学校权力，学生权利，公权力，公民权利学校与学牛是教育领域中的两个重要主体，它们之间的法律关系是教育立法研究的基本问题。在学校管理活动中，学校作为

2、管理者而学生作为被管理者所形成的关系，在教育立法和司法实践上存在许多争议。本文从法理学的角度，通过对学校和学生的法律身份以及各自的权利、义务和责任的认识，分析学校权力与学生权利的关系，并对两者之间的冲突表现进行探讨，提出学校权力与学生权利平衡的建构策略。一、学校的法律地位与学校权力学校的法律地位主要是指学校的归类与定位，以及相应的权利、责任、能力和无能力。［1］关于学校的法律地位问题，长期以来人们都只是停留在“两种主体资格”的认识中，即是国家行政机关在对学校及其他教育机构进行行政管理过程中的主体资格，以及学校参与民事关系的主体资格。［2］由此得岀的学校的权

3、利、义务和责任也就只有两个方面：学校作为社会组织接受政府行政管理，作为行政管理相对人的权利、义务和责任；学校作为法人和非法人的权利、义务和责任。这种认识忽视了学校作为教育机构对师牛进行管理的主体地位，以至于在教育立法和实践中，学校管理活动游离于法治之外，出现众多的纠纷和争议。事实上，学校的法律地位应当包括三种：学校接受政府行政管理，作为“行政相对人”的地位；学校作为社会组织参与民事活动的法人或非法人的地位；学校作为教育机构的自主办学、自主管理的主体地位。有学者认为，我国法律制度赋予学校的管理权，主要是学校在办学过程中管理教师和学牛的权限和职责，以及实施的管

4、理行为，是社会组织或法人的内部管理行为，绝非管理社会公共事务的对外管理行为。［3］按照这种观点，学校在办学过程中，对教师和学生进行管理，由此形成管理和被管理的关系。学校作为管理者，行使的是一般社会组织都客观存在的内部管理权，不是行使行政机关的行政权或公共管理权，所以，教育行政机关是行政主体，而学校不是。［4］学校作为教育机构在办学对教师和学生进行管理，是否具备行政主体资格以及拥有并行使行政权力或公共管理权力呢？对于这一问题，只有回归到行政学和行政法学的本源中进行认识。在行政学和行政法学领域，行政主体是指国家行政机关和法律法规授权的或行政机关委托的组织。其典

5、型特征是拥有行政职权，即实施国家行政管理的资格和权能。传统上，行政职权体现在管理社会公共事物的对外管理行为，不是组织的内部管理行为，是一种公权力。行政职权的组织管理是公共行政，组织内部管理是一般行政。行政职权的行使具有单方面意志表达、职权主体与相对人地位不对等、职权主体采取行政命令、行政强制等手段，构成了行政的木质特征。从这一点出发，学校不具有行政主体资格，也不行使行政权或公共管理权。然而，20世纪90年代以来，对学校的行政主体资格和学校管理权性质的认识有了重大改变，代表性观点主要有三种，即学校是准公权力主体，学校是行政机关代表，学校是公务法人。准公权力理

6、论认为，学校尤其是高等学校虽然是事业单位，但是属于准公权力主体。所谓准公权力主体，意指那些虽不具有权利属性，但在实际事务中拥有某些权力、扮演者权力人的角色，可以对公民合法的受教育权、劳动权等造成侵害，客观上充当公权力的角色，因而也应当服从适用于公权力主体的法治原则。［5

7、行政机关代表理论认为，学校尤其是高等学校是法律法规授权或行政机关委托承担某类公务的组织。这类组织不是国家机关，不能对外管理，但为保障公务的顺利实施，法律法规或规章常授权或行政机关委托其行使与其所承当的公务有关的对外的管理权。这类管理行为是代表行政机关作出的，属于公共行政的范畴。［6］公务法

8、人理论认为，学校在内的事业单位法人是公务法人。公务法人享有一定公共权力，具有独立的管理机构及法律资格，能够独立承担法律责任。目前，我国的公立学校，尤其高校都是以公共利益为运行宗旨，拥有一定行政职权的组织。正因为如此，学校的行政主体资格得到确立，学校管理活动中许多方面表现出的权力是公权力，也就是“学校权力”。学校权力行使则充分体现在招生，对学生进行学籍管理、奖励和处分，对教师的聘任及奖励、处分等方面。这就使学校与教师及学生形成了特定的管理和被管理关系，这种关系是因特殊的义务而形成的权力服从关系，有不同于一般民事法律关系的特点。首先，义务的不确定性,即学校对学

9、生享有特别的支配权力，只要是为了达到教育的目的，允许学校为学牛设定