农村社区管理体制在变迁中重建

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1、农村社区管理体制:在变迁中重建程又中李增元摘要：新中国成立后，我国农村社区管理体制经历了公社制、村民自治两次大的历史变迁。当前内外力量变化推动农村社区形态及性质变迁，使社区管理体制再次处于变革的十字路口。多元主体参与是我国农村社区管理体制的基本演进方向，当前实践中的社区管理体制创新为社区管理体制的重建提供了直接的经验借鉴。在新的历史时期，需要从基本理念、组织结构、运行机制及模式四个方面入手重建农村社区管理体制，也为农村基层治理的优化注入活力。关键词：农村社区；管理体制；变迁：重建白新屮国成立以来，为加强对基层社会的有序治理，国家在农村地区先后建立起人民

2、公社管理体制、村民自治管理体制两种农村社区管理体制。无可置疑的是，这两种农村社区管理体制对推动农村基层社会稳定发展起到了重要的历史作用。然而。近几年来.在内外力量的作用下，农村的形态结构开始发生明显的变化。同时，在新的历史时期。国家的宏观政策冃标也在发生系列性的调整，政府的职能正在发生转变.即从管理型政府向服务型政府转型。这一系列的变化都对新时期的农村社区管理提出了新的要求。的确，在现代化进程中农村社会所发生的一系列结构性变迁己经对传统社区管理体制产生了重大冲击，在农村基层治理中，当前农村社区管理体制已经处于再次转型的边缘。我国农村社区管理体制的演进逻

3、辑及趋势如何，当前我国农村社区管理休制又应该如何重建，是学界亟须回答的问题。社区管理体制的形成与演进轨迹社区管理体制是一个历史性范畴。关于社区管理体制的概念。有学者指出,“社区管理体制是指社区管理机构为了实现一定的社区发展日标和社区工作规划.根据一定历史阶段的国家意志和管理原则实施管理的组织体系及运转模式.它要以社区管理的基本内容为基础，与社区外在环境和社区发展的方向相适应，是社区管理实施的组织结构、权能权限划分和管理方式、工作方法的总和。”①犬体上.社区管理体制被学界界定为组织结构、权限配置、管理方式等诸多内容的总和。笔者认为社区管理体制是阐释社区管

4、理理念、落实社区管理内容、实现社区管理冃标的基本架构，其组织架构性特征更为明显，它是管理主体为实现对社区的有序管理所形成的健全组织架构及由组织架构所反映出的权力特征及管理性质。因此，笔者在此所探讨的社区管理体制强调的是社区管理的组织架构及由此所反映出来的基本性质。我国农村社区管理体制的产生与运行经历了一个历史演进过程。我国历史上，民国前国家对基层社会的控制力是相当有限的，较长时间是“王权止于县政”。历经几千年的历史发展，直到新屮国成立后.国家才真正建立起由行政权力延仲所形成的农村社区管理体制。它以外在强制力量建构起了控制基层社会的体制基础。1958年8

5、月，为加快农村经济发展，维护基层社会稳定，形成国家工业化发展有利的经济基础，国家出台了《关于在农村建立人民公社问题的决议》，在前期农业合作化的基础上，在农村地区建立起了“三级所有、队为基础”的农村社区管理体制。其中“三级所有”指的是人民公社、生产人队、生产队三级体制.“队为基础”是指生产队是人民公社最基本的核算单位。人民公社管理体制是以权力高度集屮、绝对服从为特征的科层制管理体制.党组织通过对稀缺资源的高度占有实现对农村基层社会的高度控制•并以此建立起有效的政治动员机制。国家通过对资源的控制为社会的各个领域提供了一套系统运作的目标、机制、规则和价值评价

6、标准。②在以生存发展为基础的计划经济年代，这种社区管理体制模式曾一度成为国家政权实现统一指挥、统一口号、集体行动的重要保障。然而，这种管理体制是建立在国家对稀缺资源的占有及广大农民对党的热爱和共产主义事业的执着追求基础之上的.这种管理体制所带来的一体化、平均主义、效率低下、身份制的制度结构都为其口身解体埋下了伏笔。首先，过分强调“一刀切”，制约了农民的自主性和乡村发展的多样性。其次，实行党的“一元化”领导.容易导致干群身份的固定化和体制化。③到了20世纪70年代末期。人民公社管理体制僵化、守旧的弊端口益暴露出來，农村基层治理效率口趋下降，现实的生存需求

7、迫使广大农民群众在实践中不断探索•推动着农村经济体制的微观变革，并最终促使公社管理体制走向终结。'1980年第一个村民委员会在广西宜州市合寨村诞生，并以燎原之势在各地推广。1983年10月中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，强调要在建乡的过程中设立村民委员会。1987年《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》出台，标志着“乡政村治”管理体制的正式建立，自此以来的较长时间内，村民自治成为乡村治理的实质主体。④新的管理体制试图在赋予广大农民一定主管理权的同时，通过外部行政权力的适度干预保障国家政权对乡村社会的有效控制。乡村社会的组织

8、结构及其治理层次和行政距离，体现于“村民小组一村民委员会一乡、镇人民政府”三级管理体制，而在乡