行政许可形式审查与实质审查的思考

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1、行政许可申请是公民法人或其他组织向行政机关提出拟从事依法需要取得行政许可的活动的意思表示。申请许可的意思表示一般应当采取书面形式，即提交申请书。申请人在提交申请的同时，还应当根据申请经营项目的不同，提交法律法规规章规定必须提交的有关材料。申请人提供材料应当真实，《行政许可法》第78条规定，行政许可申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请行政许可的，行政机关不予受理或者不予许可。已明文规定申请人应对其申请材料实质内容的真实性负责，行政机关的审查责任似乎已无关紧要。殊不知，该法同时规定，行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。否则，一旦因疏于审查而违规实施行政许可，不仅将被责令改正，也会使

2、相关人员受到行政责任乃至刑事责任追究；给当事人的合法权益造成损害的，还将承担赔偿责任。由此可见，行政机关虽不对申请材料实质内容的真实性负责，但仍负有审慎审查的责任，在作出行政许可决定前，应在职权范围内对申请材料是否齐全和符合法定形式作出认定，这才是《行政许可法》的立法宗旨。而如何把握好许可过程中的形式与实质审查的“度”，由于法律的模糊，确实在操作中有相当的难度。现行有效的法律规范是我们观察与研究法律问题的逻辑前提之一。这就决定了我们在论证某一法律问题时，必须首先探寻与此有关的法律规范中的立法原旨；没有这样的叙述作铺陈，由此获得的结论也许是可疑的。关于行政许可的审查标准，在《行政许可法》颁

3、布之前分散于一些法律、法规和规章之中，在法律位阶层面上并没有统一的规定。正因为如此，各行政机关之间对于行政许可的审查标准不一，从而也引出了许多理论与实践的问题。《行政许可法》作为规范行政许可设定与实施的“一般法”，可以对行政许可审查标准作出统一规定。但是，《行政许可法》虽然对此问题有所涉及，但并没有为行政机关提供一个明确、具体的审查标准，其中的原因外界不得而知。从《行政许可法》的有关规定中，我们可以从中解释出如下立法原旨。（一）形式审查形式审查，即行政机关审查申请人提供的材料限于数量上的齐全性和形式上的合法性。前者如申请城市房屋拆迁许可证，申请人依法需要提供五份法定材料；后者如申请从事个

4、体工商业经营的，申请人需要提供法定的“户籍证明”。《行政许可法》中的形式审查涉及到两个法律条款，它们分别置于第四章的第二节与第六节中，虽然在表述内容上基本相同，但它们之间却是“一般规定”与“特别规定”之间的关系。1．形式审查的“一般规定”。《行政许可法》第34条第2款规定：“申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定。”这一规定在学理上被解释为它是行政许可“简易程序”的依据。简易程序主要是一些仅涉及行政管理中的登记事项，不涉及公民人身权、财产权、公共安全或公共利益的项目，或者是符合中国加入世贸组织承诺开放领域的项目可以采用此种审查方

5、式。那么，简易程序中是否只限于形式审查呢？在回答这个问题之前，我们先来应当分析“当场作出书面的行政许可决定”的构成要件是什么。根据上述《行政许可法》第34条第2款规定，“当场作出书面的行政许可决定”的构成要件是：（1）申请材料齐全；（2）符合法定形式；（3）行政机关能够当场作出决定。前两个要件符合形式审查的要求，而第（3）要件中的“能够”之要求，显然已经是在要求行政机关对形式审查范围之外的事项作出某种实质性的判断，超过了形式审查之负重。有学者称：“行政机关当场作出行政许可决定的，也应当按照本条的规定，认真审查申请人是否符合法定条件、申请人提供的材料反映的内容是否真实，在此基础上作出书面的

6、准予行政许可或者不予行政许可的决定。”可见，从《行政许可法》第34条第2款规定看，如果它是一个行政许可的简易程序，那么，它并不限于形式审查，也就是说，简易程序与形式审查之间没有必然的对应关系。正如有学者所言：“按照简易程序作出许可决定的，一般是只需要进行形式审查就可以确定是否发放许可证的事项。”这里的“一般是只需要进行形式审查”已保留了特殊情况下可以采用“实质审查”的裁量空间。此外下面这一观点也多少可以支持本文的上述结论：“由于形式审查不对申请材料的内容进行审查，因此本法规定，对于能够当场作出决定的，行政机关应当当场作出决定，以方便申请人，提高行政效率。”如果《行政许可法》基于行政效率的

7、考虑设置“简易程序”，那么就不应当设置第（3）个构成要件，只要具备第（1）、（2）两个构成要件即可启动简易程序。因为第（3）个构成要件的成就将可能减损行政效率。但是，现行《行政许可法》却明明白白地加上这个要件，由此我们可以推断，在立法者的原旨中，《行政许可法》第34条第2款规定的行政许可程序并非严格意义上的“简易程序”，它是一种靠近“普通程序”的简易程序。2．形式审查的“特别规定”。《行政许可法》第56条前段规定：“实施本法第十二条