柴青山：制衡与约束：通向良治的体制之路

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1、柴青山：制衡与约束：通向良治的体制之路编者按两会期间，国务院总理温家宝在工作报告屮提出推进国家的民主与法制建设，加强政府自身的改革，建立科学民主决策，依法行政和加强对政府的监督。核心则是构筑一套有效的权利制衡与约束机制，实现政府的良治。不管从理论还是实践上，制衡和约束都不是资本主义国家所特有，西方政治体制和民主制度也只是借鉴了人类数千年实践的优秀思想。制衡与约束成为构筑现代国家的基石之一，中国正通往现代国家之路，作为现代国家基石，中国亦需构建制衡和约束体制。而从屮国过去几十年的改革实践来看，特别是过去几年国有银行改革成功经验，表明这种制衡和约束不但有用而且必须，那么如何将银行

2、改革屮行Z有效的制衡和约束机制推广到广大的党政机构，则是未來政府良治的重点。1•商业银行引进的制衡、约束机制痛定思痛，为了尽快堵塞漏洞、提高金融机构素质，国家近几年大力推进商业银行的改革，其屮最核心的一个环节就是引入国际银行常用的制衡约束机制。我国银行改革的重要内容之一就是在银行内部建立更加有效的制约机制，以严格控制信贷风险和操作风险，预防、打击各种腐败行为。银行的这些做法对政府体制改革也有较高的参考价值。银行近几年的最大丑闻主要有两大类：一类是因风险管理不完善所引致的大量违规放贷案件，另一类是因内控机制漏洞较多所带來的高层腐败问题。从王雪冰、刘金宝到张恩照案，个个都惊天动地

3、。痛定思痛，为了尽快堵塞漏洞、提高金融机构素质，国家近几年大力推进商业银行的改革，其中最核心的一个环节就是引入国际银行常用的制衡约束机制。具体措施之一是将银行最高层分离为董事会、监事会和管理层，三者之间既合作又互相制衡。董事会主要负责审议发展战略、年度计划、薪酬政策和风险管理政策以及审计、稽核等。管理层主要负责日常经营。原来党委书记兼董事长和行长、一人独大的局面基本得以改变。措施之二是对银行原有的部门序列进行重组，并引入前中后台相互制约、相互合作的组织架构。其中，前台是指企业、零售等业务部门，主要负责市场营销及客户关系管理等工作。中台部门一般都有管理、监督的职能，如负责信贷审

4、查的风险管理部、负责财务管理的财务部等。从严格意义上说，直接向董事会下属审计委员会汇报的稽核部也属于中台部门。后台部门从表面上说主要负责操作及服务性的工作，如办公室、电脑部及营运部等；但实际上这些部门的许多工作对中台、前台仍然可以起到一定的制约作用。比如清算部门在记账、清算的同时，对前台的资金交易和国际结算业务就可以起到核实有权人签字、核实交易对手授信额度、审查交易单据及核对清算账户明细情况等后台监督的作用，这些功能对控制操作风险是有帮助的。措施之三是引入“四眼法则”，规定一笔信贷必须经过两个或以上部门来处理。其中公司、零售等前台部门负责贷款的申请和初核，风险管理部负责信贷风

5、险的独立审查。为了加强风险管理，银行还成立了风险管理委员会，对授信额度及大额贷款进行集体审议。为了适当约束各级分行一把手的权力，有效抑制分行最高领导一个人说了算所带来的信贷风险和腐败行为，有些银行甚至规定，在风险管理委员会中，分行行长可以批准或否决委员会已经通过的企业贷款申请，但无权强行批准已被委员会集体否决的贷款申请。2003年中银香港风险管理委员会曾经否决了周正毅的贷款申请，但当时的一把手刘金宝却强令放款；最后周正毅确实获得了贷款，但从制度层而上说，刘金宝这种公然违规的行为，难免会被风险管理委员会成员反映到总行，而且委员会当时也迫使刘金宝同意银行采取保护自身债权的一些措施

6、。周正毅案件东窗事发之后，中银香港损失很少，与刘金宝违规之后的妥协性安排是有关系的。措施之四是通过适当的垂直管理对分支行一把手的行为和权力进行有效制衡或监督。作为资金管理者和客户存款的保管者，银行的风险是比较大的。正因为如此，商业银行在改革的时候，一方面注意维护分行党委一把手的行政主导权，另一方面更加强调集体决策，强调在某些关键环节对一把手进行适当制衡或约束。而制约机制的重要体现之一就是设立垂直管理的督察架构。目前国内外银行的做法是对具有事前监督职能的合规部及事后审计功能的稽核部实行垂直管理，而且最终分别向董事会下面的合规委员会及审计委员会负责。分行稽核部一把手一般都由总行直

7、接委派；其工作情况虽需向当地分行行长通报，但更应该向上级行对口部门及董事会直接报告。有些银行比如深发展总行，在引入外资股东后其至直接向各分行派遣风险总监及财务总监，前者负责贷款风险的审查事宜，后者负责大额支出及分行领导行政性开支的审批工作，并直接向总行对口部门或行领导汇报具体情况。据说，外资股东在深发展推出上述措施之后，分行行长大吃大喝、违规基建、违规采购或胡乱放贷的行为随即得到比较有效的遏制。措施之五是建立规范、透明的薪酬激励机制，严格限制灰色收入和不正常的行政开支。在体改中我们印象最深的是顾问公司一