从市管县到省管县的体制变迁

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1、从市管县到省管县的体制变迁周天勇近年来，在中央下发的文件中，不断涉及“省管县”的改革问题，这表明了屮央鼓励地方进行大胆创新和推进体制改革的决心。从“市管县”体制向“省管县”体制改革，是一种简政放权式改革，目的在于调动地方行政主体的创造性和积极性。尽管市管县的现行体制曾经发挥了重要的历史作用，但当前，促进县域经济发展亟待体制和制度创新，需要在管理体制上对县域经济进行松绑，在有条件的地方实行“扩权强县”，最终到“省直管县”。因此，我们需要正确认识市管县体制的阶段性和局限性，从而理解省管县改革的背景、利弊和着力点。一、市管

2、县的由来和历史作用县乡政权体制，以及管理县的省派出地区行署，是适应于农村社会和农业经济的区划管理方式。而20世纪80年代普遍实施的市管县体制，是工业和城市经济，对农村社会和农业经济管理体制的一种进步。（一）市管县兴起：经济转型过程中的行政体制选择从20世纪20年代屮国市制萌芽开始，市一直是人口密聚“点”上的一个行政建制，市与县、城与乡之间被严格封闭、隔离。新中国成立后，随着城市型政区的发展，市领导县体制开始出现，建制市逐渐演变为•种广域型行政建制。当时的市领导县体制主要是为了解决大城市蔬菜、副食品基地建设问题而设置的

3、，并无“带”县之意。“人跃进”、“人民公社化”时期，市领导县体制的范围有所扩大。1958年，国务院先后批准北京、天津、上海三市和辽宁省全部实行市领导县体制，并逐步在一些经济较发达地区试点并推广。1959年9月，为了适应社会主义建设事业要求，特别是为了进一步推进1958年以后的工农业生产的大跃进和农村人民公社化，促进工农业的相互支持，全国人大常委会发布了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》。此后，这一体制便以法律的形式确立下来，并得以迅速发展。改革开放之初，随着经济社会的发展和经济体制改革的不断深入，城乡经

4、济发展之间的矛盾越来越突出，城乡分割、生产重复、流通堵塞、多头领导、互相牵制等问题变得越来越突出。政府急切需要找到促进经济发展的新动力、新方式。发挥城市的经济中心作用，实行市管县体制，以市带县，成为当时的一个可行的选择。从微观的也度看，实行市管县体制，主要是为了协调城乡发展，以城市带动农村;而从宏观角度看，实行市管县体制,发挥城市的经济屮心作用，主要是为了适应和促进改革开放后中国经济发展形势，即农业经济向工业经济的转型。（二）市管县的发展、作用及利弊随着改革开放和商品经济的发展，尤其是1982年后，党中央、国务院充分

5、肯定辽宁省在经济发达地区实行市管县体制的经验，发出《关于改革地区体制，实行市管县的通知》，并批准了江苏全省实行市管县体制，全国各省、自治区都扩大了试点，从而出现了市管县的新高潮。1983年2月15日，屮共中央、国务院又下发了《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》，要求“积极试行地、市合并”。此后，市管县体制实施范围逐步扩大，并向西部地区和部分欠发达省份转移。近年来，随着地市合并和市领导县范围的进一步扩大，特别是在1999年机构改革Z后，原地区行署建制逐渐式微，目前仅在一些边远省区有少量存在（据统计，1983年尚

6、有138个，到2002年仅存22个）。相反，领导县的地级市发展较为迅猛，1982年为55个、1987年为152个、1998年为202个，至I」2001年则达253个，领导着1445个县级行政区（不含市辖区），分别占市和县级行政区总数的95.5%和70%o在计划经济向市场经济转轨时期，实行撤县建市和市管县休制的确对推动城市经济发展发挥了积极作用。在市场经济的发展要求破除城乡分割、建立经济区的同时，生产领域仍处于高度计划之中，城乡经济和不同区域之间经济的沟通完全建立在城乡政府间沟通的基础上，市县之间的经济纽带则依托于市县

7、之间的行政纽带。在这样的政治、经济体制环境下，通过推行“市管县”体制，借助行政的力量改变“行政区”以适应“经济区”的发展要求，整合了行政区和经济区之间的矛盾，扩大了经济区范围，解决了社会转型初期行政区和经济区的磨合问题，对经济和社会的发展起到了促进作用。在当时计划经济占主导的条件下，推行市管县体制，城市利用口己的经济实力，通过行政隶属关系，加强对农业的支援，同时合理地组织商品流通，建立多渠道、少环节的商业体制，有利于城乡结合优势得到有效发挥。在市场经济起步发展阶段，市县分治造成的行政隔绝和城乡间的经济壁垒，阻碍了贸易

8、交流和资源流动渠道，城市的资金、人才、技术等优势没有得到充分发挥。市领导县后，行政区的经济范围迅速扩大，实现了市场体系发育不成熟的条件下生产要素在行政区范围内的优化组合，使城乡、市县的优势得以互补，一些乡镇等弱小企业在中心城市的支持和帮助下，通过联合、重组等形式，规模迅速扩大，技术含量不断提升，经济效益明显提高。市管县体制在计划经济向市场经济转