我国开发区体制形成和演化

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1、我国开发区体制形成和演化路径王雄昌摘要：开发区的转型是开发区发展的必然趋势，是开发区在发展过程屮经济、社会、体制共同作用的结果。本文通过对开发区体制形成和发展的特征研究,分析开发区的招商机制、经济管理职能、行政管理职能、社会管理职能等运行机制对开发区转型中产业空间、城市空间的阶段性影响，提出开发区在转型期的体制重组的基本方案。关键词：开发区体制形成演化我国开发区是经国家和省两级政府审批设立的，因此，开发区根据审批机构的不同，分为国家级开发区和省级开发区两个层级I。国家对开发区实施的是双重的管理体系，宏

2、观上由国务院对开发区的改革开放和发展进行指导和管理，不同性质的开发区归口国务院不同的部委管理，其屮经济技术开发区、工业园区、边境合作区等初期是由国务院特区办公室负责指导和归口管理，1999年9月30日后改由对外贸易和经济合作部归口管理，2003年3月国务院机构改革后，改由商务部归口管理。高新技术产业开发区由国家科委归口管理，保税区、保税物流园区、岀口加工区由国家海关总署归口管理，旅游度假区则由国家旅游局归口管理。国家级开发区由所在市人民政府领导，口常运行和行政管理则由所在市的市人民政府的派出机构一园区

3、管理委员会代表市人民政府对开发区的工作实行统一领导和管理，协调市各部门、各单位与开发区有关的工作。不同类型的开发区实行的经济政策和管理体制是有所不同的，但是总体的指导思想是在开发区实行屮国经济特区的某些政策和新型管理体制，这是开发区设立Z初就已经确定的。一、开发区体制的初始设计辽005年开发区淸理整顿前，还有省级以下的开发区，之后予以撤并。开发区的体制模式最初的设计是在1985年，中共中央、国务院中发[1985]13号关于批转《沿海部分城市座谈会纪要》文件，基本确立了开发区的体制框架，目的是避开当时存

4、在意识形态保守、法制环境薄弱、基础设施环境差、对待市场主体的态度官僚化、人治文化泛滥主流的社会环境，在小区域内建立市场机制。因而开发区在休制设计时是试图在大的计划环境下建立由场环境，从而达到避免现行体制的缺陷，从投资、管理、运行等齐方而形成简单高效的运作体系的口的。开发区这种体制的设计和实践是从我国首批经济技术开发区开始的，并在实际的运行过程中得到不断地修正和完善。随后批准的开发区也是在这一体制模式基础上设置的，这种体制模式有着行政高层级、运转高效率、交易低成木和口主发展等明显的特点，这些特点的产生，

5、《沿海部分城市座谈会纪要》对开发区的初始边界设定起着决定性的作用。开发区一开始就是国家改革开放战略的试验区，国家政策对开发区的发展始终起着至关重耍的作用。从设区到今天，开发区的发展始终是在国务院及其相关部委的直接归口管理Z下，主要政策均是由国家层面來制定的，一定意义上开发区是我国宏观经济的战略制高点，也是我国融入世界经济，直接参与世界经济竞争的主要阵地。从这个层面来看，开发区体制初始设计屮述包含了高起点的经济战略地位。国家曾两次对开发区实行治理整顿，一方面是为了保护耕地，但更多意义上的是国家和地方的一

6、种博弈，是对整个经济环境的保护，使开发区始终能够成为国家在经济战略实施上忠实的执行者。二、开发区体制的特征开发区体制小包含了经济战略、政策与管理、运转机制等方面的内容。它具图1:开发区经济管理层级框架图有以下几个方面的特征：①简化的行政管理层级开发区的管理层级相对于其它行政区域来说是I•分简化的，在宏观层面，开发区是由国务院直接审批和管理的（或由归口部委管理），这和开发区设立时国家的改革开放战略密切相关。在屮观层而，开发区是由所在地的市政府直接领导和管理，市政府在开发区设立其派出机构，代表市政府负责开

7、发区的口常运行和管理。在微观层面，开发区管委会是开发区内行政的最高代表，下面只设置负责区域经济日常运行的简单-机构。三个层面的管理机构即完成了开发区运转所需要的从地方到中央的儿乎所有经济管理权限的配置（见1）。这为开发区的高效运转打下基础，但同时也为开发区“孤岛”效应的形成捉供了行政管理环境。②高层级的经济管理权限，弱化的社会事务管理职能简化的经济管理层级很人程度地提高了开发区的经济管理权限，同时也提高了开发区管理机构的层次。最高级层次配置的开发区管理机构的是厅级，其领导人地位甚至高于该城市所辖区县。

8、开发区的管理机构是直接履行一线招商、建设和服务工作，直接而对企业的，这样高级别的配置，使开发区与同层级一般行政区区域比较，工作力度门然耍大得多，对协调一线孑盾、屏蔽外部环境干扰、获取政府高层信息等，都是有直接帮助的。开发区项口审批权是比照经济特区的，因而在产业投资、审批、城市规划、土地管制、环境管制等方面，通常都享有省一级的权限，很多超过了所在城市。我国开发区的这种高级别干部配置和高管制授权安排，极大的简化了审批层次、减少了中间环节、提高了交易速度、优化