官员GDP崇拜体制性根源

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1、官员GDP崇拜体制性根源一、地方官员的GDP崇拜改革开放以来，中国经历了30多年的高速经济增长，这被外界称为“中国奇迹”。有人将这一奇迹归功于中国的发展主义政府，并且将当代中国的政经关系概括为"中国模式”，这种模式不同于强调自由市场的“华盛顿共识”，各级政府通过产业政策、货币政策和行政干预，深度介入经济发展，地方官员更是将经济增长作为政府的第一要务。但近年来，人们也开始对这种模式进行反思，即：为什么中国的官员如此热衷于追求GDP的增长？当经济增长压倒一切的时候，环境保护、教育医疗、社会保障等其他政府

2、职能会不会有所弱化？这也正是科学发展观出台的社会背景。尽管中央政府随后以科学发展观为指导，对“唯GDP主义”进行了纠偏，包括强调绿色GDP（既要金山银山，也要绿水青山），并鼓励各级政府进行多样化考核的尝试，但迄今为止，地方官员的"GDP崇拜''仍占据主流市场。为什么地方官员的GDP崇拜坚如磐石，牢不可破？二、GDP崇拜的理论解释：财政激励抑或晋升激励？国内外的学者对此有两种主流解释：一种是从中国特殊的政治经济制度安排（尤其是财政制度）出发，认为是当代中国的政治集权与财政分权决定了地方官员的行为模式，

3、代表性理论是钱颖一的“保护市场的联邦制”和戴慕珍（JeanOi）、魏昂德（AndrewWalder）的'‘地方法团主义"。经济学家钱颖一等人认为，中国的中央与地方政府形成了维护市场的经济联邦主义，通过行政分权和财政分权（财政包干）改革，中央将更多的事权和财权下放到地方，提升了地方政府的积极性和自主性，为地方政府促进经济增长、做大财政“蛋糕”提供了持续的动力。美国政治学家戴慕珍则基于对苏南地区地方政府的经验观察，提出了"地方法团主义”理论。她指出：在经济发展过程中，中国的地方政府具有许多公司特征，官员

4、的行为类似于企业董事会成员；地方政府协调其辖区内的经济机构，恰似一个从事多种经营的实业公司。社会学家魏昂德则提出"地方政府即厂商”的论断，解释了为什么地方政府与高层政府相比，具有更大的动机和能力行使作为所有者的权益。他指出，财政体制改革给地方政府提供了激励，并且政府级别越低，激励越强。20世纪80年代的财政改革改变了政府间关系：企业按固定的税率纳稅，而不是像过去那样把全部利润上缴；地方政府向上级政府上交合约确定的税额，剩下都是自己的。正如家庭联产承包责任制激发了农民的生产积极性一样，财政包干制度安排

5、也激活了地方政府发展经济的动力。一个地区的经济发展越快，企业财务绩效越好，地方政府的收入（特别是预算外收入）增长也越多。无论是“保护市场的联邦制”还是'‘地方法团主义”，都注重从财政分权体制来解释地方官员的经济行为。1994年分税制改革之后，优质的税源都被划归中央，大大压缩了地方政府的税收比例，但地方政府承担的事务却越来越多，这进一步刺激了地方政府的创收冲动，通过“土地财政”和招商引资来增加地方可支配收入，用以提高公务人员的待遇和当地群众的福利。另一种是从官员的理性选择出发，认为官员基于晋升的目标而

6、推动经济增长，代表性理论是周黎安的锦标赛模式。经济学家周黎安认为，在中国，同一行政级别的地方官员，无论是省、市、县还是乡镇一级，都处于一种政治晋升博弈状态。他形象地称之为"政治锦标赛”。锦标赛模式是一种重要的激励机制，指在一些候选人中通过竞争选拔优胜者，相对次序决定胜负。对于田径锦标赛的选手而言，绝对的成绩不重要，重要的是相对的名次；同样，对于参加政治锦标赛的官员而言，重要的不是作出了多大政绩，而是与同级别官员相比较的政绩排名。这是一种典型的相对绩效评估。中国行政体制由中央、省、市（地区）、县和乡（

7、镇）五级政府构成，政治锦标赛可以发生在中央以下的任何一级地方政府之间，而中国“块块”行政管理体制在不同层次上的同构性，使得政治锦标赛得以普遍推行。竞赛优胜的标准由上级政府决定，它可以是GDP增长率,也可以是其他可度量的指标，如财政收入、就业率、治安状况等。改革开放以来，政治锦标赛的最大特点是以地区GDP及相关经济指标的竞赛为主要内容。周黎安的实证研究表明：省级领导人的政治升迁与当地实际GDP的增长率呈现显著的正向关系。也就是说，某个地方的GDP增长率越高，当地的官员就越有可能得到晋升。不难理解，在这

8、样一种晋升激励下，地方官员就不得不为增长而竞争，力争使本地区的GDP在总量或增速上超越其他地区。从职务晋升路径来说，地方官员从最低的行政职位一步一步提拔，进入一个典型的逐级淘汰的锦标赛结构；每一轮被淘汰出局的选手就自动失去下一轮参赛的资格。近年来，国家对干部任职的年龄要求越来越趋于年轻化，使得一轮竞争错过提拔机会就可能永远失去晋升机会，这势必影响到地方官员的晋升策略。值得注意的是，从1994年到2012年间，全国省（市）委书记的平均任期为4.55年，省（市）长为4.1