全面推进依法行政视角下的乡镇行政体制改革研究

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1、全面推进依法行政视角下的乡镇行政体制改革研究摘要：目前，农村乡镇行政体制尚未完全理顺，特别是乡镇政府职能转变滞后、权责配置失衡、县乡政府关系失范等关键问题尚未得到根本性解决，在很大程度上制约着乡镇政府依法行政的全面推进。为了加快推进乡镇政府依法行政，必须进一步深化乡镇行政体制改革，重点是借助法治的力量推动乡镇政府职能的转变；按照法治原则重构县乡两级政府之间的关系；增强乡镇政府的行政权能，实现乡镇政府的权责统一。关键词：乡镇政府；依法行政；行政体制中图分类号：D625文献标识码：A文章编号：1003—0751(2013)05—0005—05党的I•八大将依法治

2、国基本方略全面落实、法治政府基本建成作为全面建成小康社会的重耍目标耍求。乡镇政府是我国政府体系的重耍组成部分，数量多、分布广，处在行政系统的最末端和行政管理的第一线，这种情况决定了推进乡镇政府依法行政对于实现党的十八大提出的法制建设的战略H标具有十分重要的意义。本文拟从行政体制的角度，分析乡镇政府依法行政举步维艰的原因，探讨通过深化乡镇行政体制改革推进依法行政的有效路径。一、乡镇政府依法行政面临的体制性障碍改革开放以來，我国农村基层行政体制经历了多次改革，取得了明显成效，对农村经济社会的发展起到了积极的促进作用。但是，由于多种原因，农村基层行政体制至今仍未完

3、全理顺，在很大程度上制约着乡镇政府依法行政的全面推进。概括起来，□前乡镇政府依法行政面临的体制性障碍主要表现在以下几个方面。1.乡镇政府职能转变进展缓慢温家宝指出：“取消人民公社、设立乡镇以后，乡镇政府职能转变一直没有到位。表现在政企不分、政社不分，乡镇政府仍然把主要精力放在兴办企业、招商引资上，社会管理和公共服务薄弱。在市场经济条件下，按照公共行政的原则，乡镇政府应该履行哪些职责，如何冇效地发挥作用,已经成为一个重大课题。”①近年来的多项调查结果都证明了乡镇政府职能转变滞后的判断。2007年，吴理财在安徽、湖北、重庆三省（市）的7个县（区）进行的问卷调查表

4、明，乡镇政府的职能转变进行得极其缓慢。分别有42.02%、41.01%、27.65%和20.38%的被访者反映，乡镇政府“工作作风老一套，行政命令多”、“乡镇政府的公共服务能力差”、“乡镇政府职能没有转变”、“在保障农民民主权利和经济利益方面做得不够”②。另一项针对乡镇党委书记进行的问卷调查结果显示，发展经济是当前乡镇政府最主要的职能。在回答“你所在的乡镇的工作重点是什么”的问题时，710位乡镇党委书记中,有63.52%的人选择了“产业结构调整”,20.42%的人选择了“招商引资”。③这些情况说明，乡镇政府职能转变的目标与现实之间存在明显差距。建设法治政府，

5、而现代法治政府在行政职能上的表现，贝U是职能范围的有限性和职能内容的服务性。职能范围的有限性是指政府的作用范围应当有确定的边界，从原则上讲，凡是公民、企业或者英他组织能够自主解决的就不需要政府解决，就不属于政府的职能范闱;凡市场竞争机制能够自行调节的，政府可以不必干预；凡社会组织能够自我管理和自律的，政府可以不必干预。职能内容的服务性是指政府应当将为国民提供公共服务作为职能的重点。以此看来，目前乡镇政府职能转变显然还没有到位，在这种情况下，乡镇政府依法行政必然受到很大影响。2•乡镇政府的权责配置失衡权责统一，是科学合理之行政体制的基本要求，也是法治政府的基本

6、表征。自乡镇政府重建以来，权责失衡一直是困扰乡镇政府行政的一大难题。乡镇政府的权责失衡，首先表现为沉重的责任负担与贫乏的权力资源之间的矛盾。有研究者认为，乡镇是一级权力构造残缺的政府，体制上安排给这级政府的权力非常有限，能够调动的权力资源十分贫乏。与此同时,乡镇政府承担的责任却非常繁重，权力与使命之间很不平衡。④这种状况常常使农村的依法行政陷入两难境地：如果严格遵循“法无授权不可为”的法治原则，乡镇政府可能会因为缺乏必要的执法权力和执法于段而无法有效完成执法任务或实现行政目标；另一方面，在“压力型体制”的作用下，一些乡镇政府为了实现行政管理目标不得不违法执法

7、，超越法律规定行使行政权力。乡镇政府权责失衡还表现在不断扩大的事权与逐渐萎缩的可支配财力之间的矛盾。从事权方面看，乡镇政府不仅要承担宪法和组织法规定的广泛的行政管理职责，而且还必须承担上级政府交办的各种各样的事项。在实行分税制的背景下，上级政府为了减轻本级财政的压力，经常会以任务分解的方式将本级政府的事权强制性地转移给下级政府，这些转移的事权大部分最终都落到了乡镇政府头上，导致乡镇政府的事权范I韦I不断扩大。从财力方面看，分税制改革体现出明显的财权集中取向，越往下实际拥有的财权越小。在这种财政体制下，身处农村的乡镇政府尤其是以农业为主的乡镇政府的财政收入十分

8、冇限。此外，由于乡镇的直接上级——县政府也经常面临财