行政诉讼被告认定标准的反思与重构

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1、摘要在我国的行政诉讼中，被告认定问题之所以经常引发争议，主要原因在于行政主体理论一直被误当作认定行政诉讼被告资格的基础，而该理论正受到越来越多的批判。行政诉讼被告的认定更应当从实现行政诉讼法的立法目的岀发，结合诉讼经济原则以及协调性原则，重构被告认定标准，明确行政诉讼被告应当是"作出行政行为的组织"。在行政行为作出组织的判断上,应当做到"名""实"结合，从而准确认定行政诉讼被告。关键词行政诉讼被告行政主体认定标准《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第49条规定，原告起诉的条件之一是“有明确的被告”，并口根据《行政诉讼法》第51条的规定，人民法院在接到起诉状吋对符合起诉条件的

2、，应当登记立案。但事实上，原告认定被告正确与否，对于行政诉讼案件能否进入实质审理阶段具有重要意义。如果错误认定被告，那么即使起诉时“具有明确的被告”，也将因为被告不适格而被挡在实质审理的大门之外。现实中，因为被告不适格而被驳冋起诉的案例比比皆是。一、问题的提出对于行政诉讼被告的确定，《行政诉讼法》第26条进行了明确规定，其中最基本、最常用的规则是“作出行政行为的行政机关是被告”o此外,根据《行政诉讼法》第2条第2款的规定，对法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为，原告也有权起诉。因此，一般认为我国行政诉讼被告有两类，一是行政机关，二是法律、法规、规章授权的组织。从理论上讲,对于行政诉讼被告

3、的认定，不应当存在太多的争议。但现实并非如此，目前常见的争议包括：(1)政府的办事机构能否作为行政诉讼的被告。在这一问题上，比较有代表性的争议是政府的法制机构能否作为行政诉讼的被告。在此前涉及国务院法制办公室的所有案件屮，法院均不认可其被告资格，主要裁判理由为“国务院法制办系国务院办事机构，不具有独立的行政管理职能，即国务院法制办不能成为行政诉讼屮适格的被告”，或者“国务院法制办是国务院的办事机构，协助国务院总理办理法制工作事务，不具有政府信息公开的法定职责案”。但在其他的一些案件中，部分法院似乎又表现出肯定政府法制办公室作为行政诉讼被告资格的倾向，如在“李枚加诉乐山市人民政府法制办公室不履

4、行政府信息公开法定职责案”屮，法院认可了乐山市人民政府法制办公室的被告资格。类似的争议还包括政府办公厅（室）以及国务院其他的办事机构能否成为行政诉讼的被告等。（2）在没有法律、法规、规章授权情况下，行政机关下属的事业单位能否作为行政诉讼的被告。在没有法律、法规、规章授权的情况下，行政机关下设的事业单位是否具有被告资格，在实践中也经常引发争议，如在被称为中国专车第一案的“陈超诉济南市城市公共客运管理服务中心行政处罚案”（以下简称“专车案”）中，针对原告提出的“济南市城市公共客运管理服务中心”不具有处罚主体资格的主张，法院依据《关于印发济南市市政公用事业局主要职责、内设机构和人员编制暂行规定的通

5、知》［济南市人民政府办公厅济政办发（2004）42号］以及《济南市交通运输局主要职责内设机构和人员编制规定》［济政办发（2010）22号］认可了被告的行政处罚主体资格以及行政诉讼被告资格。（3）有法律、法规、规章授权的内部机构能否作为行政诉讼的被告。我国现行立法经常会明文授予内部机构一定的职权，如根据《中华人民共和国学位条例》（以下简称《学位条例》）第10条第2款的规定，“学位评定委员会负责审查通过学士学位获得者的名单；负责对学位论文答辩委员会报请授予硕士学位或博士学位的决议，作岀是否批准的决定……”。对于该规定就存在不同的理解。例如，在“刘燕文诉北京大学学位委员会不授予学位案”中，法院认可

6、了北京大学学位委员会的被告资格。但在“田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证案”中，被告则是北京科技大学，而非其学位委员会。在“于艳茹诉北京大学撤销学位案”中，被告也是北京大学。与此类似的争议还包括《中华人民共和国证券法》（以下简称《证券法》）第22条授权的“发行审核委员会”能否成为行政诉讼的被告，等等。（4）开发区管理机构以及政府职能部门设立在开发区的分支机构能否作为行政诉讼的被告。对于开发区管理机构及其职能部门，以及政府职能部门设立在开发区的分支机构是否能够作为行政诉讼的被告，在实践中普遍存在争议。较为常见的做法是以其是否具有法律、法规、规章的授权来认定其是否能作为行政诉讼的被告。但也

7、有法院并未考虑上述问题，而是直接认定开发区管理机构及政府职能部门设立在开发区的分支机构等具有行政诉讼被告资格。例如，对于北京市政府部门在北京经济技术开发区设立的分支机构，法院均认可了这些分支机构的行政诉讼被告资格。除前述争议外，需批准行政行为的被告认定、受委托组织的被告资格等问题，在理论上和实践中也经常引发争议。二、行政诉讼被告认定标准的理论反思在我国行政法学界，主流观点将行政主体理论作为认定行政诉讼被告资格