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1、·上海经济研究·2009年第4期专卖制度下我国烟草产业的改革与发展3王慧英(清华大学公共管理学院100084)内容摘要:尽管烟草业在一定程度上对提高经济效益并稳定国家财政收入发挥了作用,但在专卖专营管理制度下,我国的烟草行业管理体制本身存在一些阻碍烟草产业发展的因素。文章分析了我国烟草专卖管理体制的特征,认为烟草业的高税特点使得“国家专卖制度”实际上已经被扭曲为地方政府主导下的“地方专卖”,这种行政性垄断导致烟草产业自身发展在资源配置、规模经济效益、市场地域分割和产业空间组织方面受到制约,由此针对我国的国情提出了相应的政策建
2、议。关键词:烟草产业专卖制度政府管制体制变革中图分类号:F062.9文献标识码:A文章编号:1005-1309(2009)04-0022-007卷烟制造行业是关系到人们日常生活的重要的消费品制造行业,中国是世界上第一烟草消费大国,常年吸烟人口达3.1亿多,年卷烟消费量约17000亿支。烟草产业是高利税的特殊产业,在国家财政收入中一直占有举足轻重的地位,2005年我国烟草行业累计实现利税增长到2400亿元,居各行业之首,烟草税收几乎占到国家税收的10%。2007年全国烟草行业实现税利3880亿元,从2002年至2007年,年均
3、增长超过20%。尽管烟草业在一定程度上对提高经济效益并稳定国家财政收入发挥了作用,但在专卖专营管理制度的宏观调控背景下,我国的烟草行业管理体制本身还是存在一些阻碍烟草业发展的障碍因素。一、烟草产业在国民经济中起着举足轻重的作用虽然烟草制品对人体健康有一定的危害,但吸烟又是烟草消费者的一种特殊嗜好,不可能简单地禁止,因此我国在烟草的税收政策上一直奉行“寓禁于征”的重税政策,试图通过税收这一经济手段,尽可能减少烟草制品的消费。对烟草制品,我国除了征收对其他普通产品也都征收的增值税、城建税等税种外,还征收只对少数商品课征的消费税,
4、其消费税税率在所有应征商品中是最高的;对烟叶开征的农业特产税,也是在应税农产品中适用税率最高的,最高曾达到38%,经过调整,目前降为20%,但仍是所有应税农产品中适用税率最高的,在其他农产品完全取消农业税之后,烟叶的农业特产税依旧保留。在如此重税政策下,烟草业成为增加我国税收的一大产业(见表1)。在我国财政实力尚不强大的今天,烟草税收为国民经济积累了大量的财富,烟草业对国民经济发展3基金项目:天津市哲学社会科学研究规划资助重点项目(TJJL07-019),中国博士后科学研究基金资助项目(批准号20080440411)收稿日期
5、:2009-02-17—22—2009年第4期·上海经济研究·有着举足轻重的影响,是仅次于石油、电力的一大税源。2006年,“中国纳税百强排行榜”显示,在2006年度纳税前100名企业中,从行业分布来看,有28家烟草企业进入100强,纳税额占百强纳税总额的28.2%。因此,政府存在着强烈地干预烟草业组织与管理的动机。表11994年～2007年中国烟草产业对国家税收和财政收入的贡献烟草利税税收收入财政收入年份烟草利税/税收收入(%)烟草利税/财政收入(%)(亿元)(亿元)(亿元)19945505126521810.7310.5
6、19957105973.7624211.911.419968307050.6740811.8411.219979008225.58651.110.9410.419989509093987610.49.619999891031511444.19.68.6200010501266013380.18.37.82001115015172163717.67.02002140017004189148.27.4200316002045021715.37.87.42004210025718251788.28.3200524003086631
7、649.297.87.6200629003763639373.27.77.42007388049442.7351304.037.857.6资料来源:①国家烟草专卖局。1994年～2007年烟草系统统计年报。②国家统计局。1994年～2007年中国统计年鉴。二、我国烟草专卖管理体制的特征我国烟草行业目前实行统一领导、垂直管理和专卖专营的管理体制,它具有两个方面的典型特征:(一)计划管理特征烟草专卖制度作为一种完全专卖,强调行政管理,体现显著的国家计划管理特点。中国烟草行业是全部由国有经济组成的一个国家垄断行业,以烟草专卖法律法
8、规为依托的行政权渗透到烟草生产经营的各个方面。国家烟草专卖局代表中央政府履行职能,通过省级烟草专卖局直接管理下属的各卷烟企业。按照《中华人民共和国烟草专卖法》的规定,国务院发展与改革委员会制定年度烟叶生产收购计划,对烟叶收购生产实行严格的指令性计划管理。烟叶收购价格由国务院物价主管部门会同
