刍议当前我国各地代建制度实施管理办法

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1、刍议当前我国各地代建制度实施管理办法摘要：基于当前各地代建制度实施管理办法的有关规定，分析了各地管理办法制定时的立足点，并探讨了各地办法存在的若干问题。关键词：代建制度，实施管理办法21世纪初，我国部分城市的政府投资项H试点代建制度，并制定了相关的实施管理办法,如《宁波市关于政府投资项目实行代建制的暂行规定》、《重庆市政府公益性项目建设管理代理制暂行办法》等。这些办法的颁布实施肯定了代建试点工作取得了成效，并对进一步推行代建制度、规范代建实施等发挥了重要的作用。基于代建试点工作収得的成效，2004年7月国务院《关于投资体制改革的决定

2、》提出“对非经营性政府投资项目加快实行代建制”。随后两年多的时间内，各地方相继制定了地方性的代建制度实施管理办法，如浙江省2004年12月颁布实施了《浙江省政府投资项目实施代建制暂行规定》,郑州市2005年5月份颁布《郑州市政府投资项目代建制管理办法（试行）》等。广东省、海南省、云南省、湖南省、江苏省、天津市、武汉市等也均颁布实施了关于代建制度实施的地方性管理办法，这対代建制度的推行奠定了良好的政策坏境。1•这些办法反映出的宗旨及局限性分析我国引入代建制度的初衷，主要是从体制上革新“投资、建设、管理、使用”多位一体的建设管理方式，解

3、决长期以来普遍存在的三超（概算超估算，预算超概算，决算超预算）现象、工程建设效益低下等问题。也就是说主要从体制上解决三超现象、提高政府资金的使用效率。这一初衷在各地关于代建制度实施管理办法屮得到充分的贯彻，如均充分贯彻了“投资、建设、管理、使用”相互分离、相互制约的原则，都强调了代建单位是代建项目投资管理和建设组织实施的主体，如广东省政府投资省属非经营性项目代建管理办法（试行）第14条、北京市政府投资建设项目代建制管理办法（试行）第二章、江苏省省级政府投资项目代建制暂行规定第9条等。首先，从各地的代建实施管理办法屮代建单位的职责和主

4、要工作来看，代建单位实质上被定义为建设实施活动的组织者和肤浅的投资管理者（投资管理工作内容和深度似乎难以满足投资控制的需要）。按照这些规定，只要熟悉建设程序并有相关经验的单位均可以胜任。当然，各地办法均明确了代建单位应承担的责任，但从权、责匹配和主要工作的界定情况来看，只能说这是不对等的；这样的工作内容和深度界定很容易导致代建业务市场的低水平竞争、有重蹈建设监理制覆辙的趋势。实际上从代建费用竞争情况来看，已经初显倪端了。其次，代建单位仅仅替代原建设管理方式下建设单位履行建设实施组织工作，以及诸如编报年度投资计划、汇报资金使用情况的投

5、资管理工作等，是无法满足“投资、建设、管理、使用”Z间相互约束的要求；在投资、建设、管理、使用Z间建立起约束机制的关键，主要是基于投资、建设、管理、使用四大主体关注焦点和所承担责任Z间的相互制约：使用主体所关注的功能、标准、规模，被投资主体所关注的投资和建设效益所制约；代建单位作为项目目标的控制者，其降低投资风险的行为被使用单位的所关注的“功能、标准、质量“等所制约，其满足使用主体提高功能、标准的行为被投资主体所制约；管理主体与使用主体的制约关系则体现在建成运行阶段，此处不再论及。由此可见，只有把代建单位定义为建设目标的控制者和承担

6、者，才可以满足约束机制的要求。再次，站在提高建设投资效益的角度来看，仅仅从体制上建立起约束机制还远远不够。因为这种约束机制的主要目的，是从体制上解决原建设管理方式下使用单位盲目提高功能、标准等乱花钱的问题。而如何花好钱、进一步提高代建项目的价值、建设投资效益，则不是约束机制所能解决的，这需要发挥代建单位的专业优势，运用专业知识通过分析论证，优化功能使之有机匹配起来，在确保功能、质量和设计效果的前提下，通过多方案技术经济论证,选择经济的技术实现方式、材料、设备以及建设方案等；工程实践也证明，影响建设效益的主要是项目实施准备阶段。当然，

7、有人会说这些工作设计单位均可以做，但设计单位并没有相应的FI标控制责任和风险、缺乏实际的工程经验，而且近年來设计工作质量有整体下降的趋势，因此这些工作他们是做不深的。2.两种制度并存的意图及弊端分析北京市政府投资建设项目代建制管理办法（试行）第五条规定“…，由代建单位对建设项目的勘察、设计、施工、监理、主要设备材料采购公开招标”，该办法第十条第（二）款规定“组织施工、监理和设备材料选购招标活动，并将招标投标书血情况报告和中标合同报市发改委备案”；浙江、广东省、海南省、云南省、湖南省、江苏省、天津市、武汉市、郑州市等地方管理办法中均存

8、在类似的规定。从这些规定来看，代建制度和建设监理制度是并行不悖的，而且在一些地方办法屮还明确提到代建单位不得在同一个项目承担建设监理工作，如海南省政府投资项目代建制管理办法第八条、广东省政府投资省属非经营性项目代建管理办法（试行）第二