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1、我国建设用地政策变迁及其对农村非农就业的影响A竹敲与强公共行政寂闽建设用铀改鬟重迁及萁对农村非农就业影响口范毅,张元涛2(1.中国农业大学,北京100094;2.山东省地矿勘察院,山东济南250014)≈
2、_=_-一%嚣:摘要:改革开放以来,我国建设用地供给方式从集体建设用地向国有建设用地转变.用地的审批权逐渐向高层政府集中,土地政策成为国家的宏观调控手段.土地利用计划管理以及城镇的等级管理体制,使得基层政府获得土地指标的机会减少.对城乡经济发展产生了一定影响,农村非农就业从"离土不离乡"向"民工潮"转变.通过分析.本文提出了集体土地进入市场
3、的建议.关键词:集体建设用地;计划管理;就业弹性,中图分类号:DJ.J文献标识码:A文章编号:1007-8207(2DD7)D9一DD22一收稿日期:2007-D6一D6作者简介:范毅,男,中国农业大学经管学院博士;张元涛,男,山东省地矿勘察院公共管理硕士..m一☆∞%壬¨～∞"≯一改革开放以来.我国农村乡镇企业的崛起和农村非农就业的增加,一个重要的因素是土地用地成本的低廉.当城镇建设用地在按照传统国有征地制度及行政划拨的方式供给时,农村集体建设用地市场开始通过租赁,股份等方式,实现了非农用途的工业开发,突破了传统土地供给管理制度上的限制.同
4、时.也促进了农村剩余劳动力大规模向非农产业的转移.但是.进入二十世纪九十年代中期以后.由于粮食供给的形势发生波动,土地政策发生了根本性的转变,农村非农就业也发生了一些重要的变化.这些变化大致可以分为以下四个阶段:一,第一阶段(1978—1989年):对建设用地政策的探索使农村非农就业快速增长所谓探索就是如何根据我国现行的土地管理制度,特别是在两种土地所有制下处理农村工业投资与建设用地之间的关系.还没有一定的规则可循.因此,在这个时期土地管理最重要的标准是在实践中总结经验,摸索管理规律,逐步把土地管理纳入法制化的轨道.同时.允许地方或者基层在用
5、地政策方面进行大胆的试验.l982年,中央颁布《国家建设征用土地条例》,对建设用地征用的程序,补偿的标准等问题进行了具体的规定,这一条例是1986年《土地管理法》出台以前国有建设用地征用和使用的基本依据.在这一条例中,同时把"发展社队工副业生产"作为安置征地造成剩余劳动力的基本手段.社队企业即乡镇企业的前身,在十一届三中全会以来社队企业的发展得到了中央的高度重视.1979年,国务院颁布《关于发展社队企业若干问题的规定(试行草案)》对社队企业的发展意义,经营方针,范围和优惠措施等进行了具体的规定,这无疑对促进乡镇企业的发展发挥了重要的作用,并且
6、乡镇企业的发展成为国家解决农村剩余劳动力就业,控制农村人口流入城镇的一个重要手段.随着经济的迅速发展,非农建设用地也在不断的增长.从1978年到1985年,乡村集体建设用地年均占用耕地接近8万公顷.非农建设与耕地保护的矛盾日益凸现.乡镇企业和农村建房乱占耕地,滥用土地的现象极为突出.许多地方耕地大量减少.有的省一年减少一个中等县的耕地面积.为此.中共中央在1986年3月发布《中共中央,国务院关于加强土地管理,制止乱占耕地的通知》,以期控制非农建设用地的增加.为了加强对全国土地的统一管理,决定成立国家土地管理局.作为国务院的直属机构.要求全面清
7、查非法占地,并且各地要对所有非农业用地进行登记和发证.建立健全地籍管理制度.同年6月《土地管理法》颁布,此后对建设用地的审批管理纳入到法律范畴.对国有建设用地和农村集体建设用地的审批和管理都进行了明确的规定.同时,为了控制建设用地增加,保护耕地.提高城镇土地使用效益,加强土地管理,完善土地税制,1987年和1988年分别开征了耕地占用税和城镇土地使用税.为了完善对国有建设用地的管理,1989年《国务院关于出让国有土地使用权批准权限的通知》出台.在这一个阶段,乡镇企业各方面飞速增长.乡镇企业总产值占农村社会总产值的比重由1978年的24.3%迅
8、速增长到1985年的43.5%,到1987年已经超过50%.乡镇企业从业人员快速增加,1978年仅2827万.到1989年已达到9367万.十二年间增长2.3倍.年均增加达10%.乡镇企业超常规增长以及地区经济发展的不平衡,带来农村劳动力跨区域流动的增多,据调查,1988年广东省东莞县的外来劳动力增加到30万人,其中近30%来自外省区.在这个阶段值得注意的现象是.大规模耕地的占用基本是在农村发展乡镇企业,低价征地用于工业投资比较普遍.在促进农村非农产业发展的同时,低廉土地对促进农村非农就业发挥了重要的作用.乡镇企业的占地是这一阶段耕地非农占用
9、的主体,乡村是建设用地增长的供给主体.在建设用地上具有较大的支配权.二,第二阶段(1990—1996):耕地减少,经济飞速增长,乡镇企业从业人员迅速增加二十世纪九十
