城方政府债务审核研究

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1、城方政府债务审核研究Researchonthelocalgovernmentdebt【摘要】2014年10月2日，国务院出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》（以下简称“《意见》”），即国发43号文。该《意见》引起社会各界广泛关注，这不仅关乎地方政府举债偿债问题，还将影响到上万家地方政府融资平台的发展和命运问题。对于债券类项目审核人员，如何解读监管机构最新法规，结合日常工作理顺城投债审核重点，具有积极重要意义。关键字：地方政府债务审核目录第一部分城投债审核最新法规研究3一、文件内容3二、要点分析4三、融资平台公司未来何去何从7第二部分城投债审核关注要点10—、审核范围10二、审核

2、依据10三、审核关注要点10附件1：偿债风险预警指标体系14一、风险类别14二、处理建议15附件2：地方政府审核要点17结论18参考文献：19第一部分城投债审核最新法规研究一、文件内容《意见》共有七个部分，可以划分为总体要求、地方政府性债务管理机制和存量债务处理三个重要方面。首先，本《意见》的指导思想是建立〃借、用、还“相统一的地方政府性债务管理机制，有效发挥地方政府规范举债的积极作用，切实防范化解财政金融风险，促进国民经济持续健康发展。其中最核心的内容是建立规范的债务管理机制，而发挥积极作用、防范化解风险和促进健康发展则是其目的所在。要达到上述目的，需要坚持的基本原则是“疏堵结合

3、、分清责任、规范管理、防范风险、稳步推进〃二十字方针。其次,对于如何加强地方政府性债务的管理，《意见》也给出了一整套的解决方案，分别是加快建立规范的地方政府举债融资机制、对地方政府债务实行规模控制和预算管理、控制和化解地方政府性债务风险和完善配套制度等四个方面。通过明确举债主体、规范举债方式、严格举债程序等措施，解决好〃怎么借”的问题；通过控制举债规模、限定债务用途、纳入预算管理等措施，解决好"怎么用〃的问题；通过划清偿债责任、建立风险预警、完善应急处置等措施，解决好"怎么还〃的问题。此外，完善配套制度则从完善债务报告和公开制度、建立考核问责机制和强化债权人约束等三个方面，为建立规

4、范的地方政府举债机制提供保障措施。最后，为确保改革平稳过渡，《意见》明确提出妥善处理存量债务，既要确保在建项目后续融资，又要切实防范风险，并就相关的组织领导工作进行了必要的补充。如果说，建立规范的地方政府举债机制是长效制度，那么消化存量债务，则是解决当前棘手的问题。《意见》还对妥善处理存量债务提出了明确措施：在清理甄别地方政府性债务的基础上，一是对地方政府及其部门举借的债务，以及企事业单位举借的债务中属于政府应当偿还的部分，纳入预算管理。二是对企事业单位债务中不属于政府应当偿还的部分，要遵循市场规则处理，减少行政干预。二、要点分析（一）一个机制约束政府负债《意见》提出建立规范的地方

5、政府举债融资机制,建立"借、用、还〃相统一的地方政府性债务管理机制，对之前粗放式的政府债务扩张进行约束。“借〃明确了地方政府债务的举借主体和形式。只有经国务院批准，省（自治区、直辖市）一级的政府才可适度举借债务，市县一级政府举债需要通过省级政府代为举借，政府债务不能通过企事业单位等举借。其次，地方政府举债采取政府债券方式，通过发行一般债券和专项债券解决公益性事业发展的资金问题,此种形式已经非常接近美国市政债。“用〃严格限定了资金用途，并将债务分门别类纳入全口径预算管理。地方政府举借的债务，只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。政府债务要纳入全口径预算管理，硬

6、化预算约束，建立起对违规使用政府性债务资金的惩罚机制。”还"主要明确了地方政府性债务的偿债主体和应急机制。明确地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。在应急机制方面，在地方政府通过变现资源、压缩开支等多渠道筹措资金仍难以自行偿还债务的情况下，明确提出了地方政府要及时上报，本级和上级政府要启动债务风险应急处置预案和责任追究机制，切实化解债务风险，并追究相关人员责任。这种安排，可在一定程度上防范地方政府债务规模盲目扩张。（二）两个思路解决债务问题根据截止到2013年6月底的政府性债务审计结果，我国中央政府债务占GDP的比重约20%,而地方政府债务占比则达到32%左右

7、,合计政府负债率约为52%,考虑到2013年6月后的增量债务，当前我国政府负债率正在逼近60%的国际安全警戒线。而地方政府还债的高峰恰恰就是2013年到2015年。另一方面，在当前新型城镇化的背景下，预计到2020年,城镇化建设资金缺口达到42万亿，仍然需要举借大量政府债务。如何处理存量债务的问题，《意见》给出一个很好的解决办法，就是"置换"O拿什么“置换〃什么？如何“置换〃？由于之前的《预算法》不允许地方政府举债，导致地方政府债务多是间接持有，以融资平台的银行贷款、