6 虚化所有权：我市农地制度变迁的突破口

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1、虚化所有权：我市农地制度变迁的突破口摘要：我市统筹城乡发展的重要突破口是如何促进农村土地承包权的流转。农地所有权虚化现象是农地制度改革的发展方向，具有进一步虚化的必要性。我市农地的流转应从明确承包土地的财产内容入手，淡化承包土地的社会功能，恢复承包土地的生产要素性质等方面来强化承包经营权，使之成为真正的用益物权，并将来源于农村土地的利益部分返还农村作为农村社会保障基金。关键词：农村集体土地所有权；承包土地使用权；用益物权；农地流转；统筹城乡综合配套改革为解决“三农”问题，实现城乡统筹发展，2007年经国务院批准，国家发改委批复我市为全国统筹城乡

2、综合配套改革试验区。如何统筹城乡发展，可谓仁者见仁，智者见智。笔者认为，“三农”问题首先要从农业农村本身来找解决问题的方式，而不能避开农业农村来谈“三农”。制约我市农村发展的深层次矛盾较多，但当前首要的还是从解决农村农业发展的土地问题为切口。笔者设计的方案是：进一步虚化农地所有权，强化土地利用权。所谓进一步虚化农村土地所有权，是指在承认农村土地集体所有的前提下，限制农村土地所有权作用的范围和空间，减少农村土地所有权者的收益，虚化所有权并不是否认土地的集体所有权，搞农地私有化或者变相私有化；强化农村土地利用权就是土地承包经营权人在不违反国家政策和

3、法律的前提下，享有永久的独立的土地使用权；强化土地利用权只是让农民得到更多的土地收益，更好的长期开发利用土地资源。本文以市场力量推动农地使用权流转达到规模经营为目标，提出农地制度改革的操作路径，以期为我市统筹城乡综合改革配套试验提供借鉴。一、农地所有权被逐步虚化（一）农地所有权被逐步虚化的表现1978年11月，安徽省小岗村的18位农户的“包产到户”，拉开了农地改革的序幕，由此“政社合一”人民公社体制开始瓦解。从1982年起，农民的承包土地取得了政策上的认可，全国开始了农村土地第一轮承包。1986年颁布的《土地管理法》，明确了农村集体土地所有权主

4、体。1993年11月，《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》决定，在第一轮耕地承包期到期之后，再延长三十年不变。1995年3月，国务院批转了《农业部关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》，该《通知》提倡在承包期内实行“增人不增地、减人不减地”和建立土地承包经营权流转机制。党的十五大通过政策的形式，明确了“土地承包经营期限为30年”。2002年8月通过的《农村土地承包法》第二十条在法律上确认耕地的承包期为三十年。2007年3月《物权法》在用益物权编中专章规定“土地承包经营权”，明确了土地承包经营权为用益物权。2008年10月

5、，党十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”通过上述演变，农户土地承包权在时间长度、内容的广度上都进行了不断扩展。一是延长了承包时间，从1993明确延包30年不变，再到2007年的长久不变。二是对承包权的内涵也进行了充实，规定了承包土地是农民的用益物权，土地使用权可以有偿流转。如果把农村土地权利看成是一个“蛋糕”的话，承包权的份额大了，所有权的所占的份额自然少了。可以说，30多年的农村土地产权制度变迁过程，其实质就是农地所有权逐

6、步虚化的过程。也有学者认为“我国农村土地使用制度的改革和农村土地承包经营制度的确立，正是农村土地利用权中心化这一趋势的体现。”[参考文献：[]任庆恩：《土地权利制度的发展趋势》，《中国土地》2004年1期。]（二）农地所有权虚化的解读所有权的表征就是所有权主体拥有占有、使用、收益、处分四项权能。从我国确立农村土地“三级所有队为基础”的农村土地所有制以来，在法律上农村土地为农村集体经济组织所有。按照所有权的四项权能这个标准来对照，农村集体经济组织从来都不是农村土地的真正所有人。1.农地所有人无实质性对使用权的约束权按照两权分离理论，使用权是所有权

7、派生的权能，所有人有一定的约束或者支配的权利，但是我国农地法律上的所有人并没有这方面的权利。主要表现在：（1）农地所有人没有选择使用权人的权利。虽然国家并不直接决定某一块土地归谁承包，但是国家确定了土地归哪些人承包，即集体经济组织成员。（2）农地所有人没有确定土地使用方向的权利。国家通过法律明确农村土地的用途只能是农业用途，农村集体这个法律上的所有人根本无权决定土地的使用方向。（3）农地所有人可以约定使用权人维持地力的权利实际上是土地使用人的法定义务。农业承包合同必须要求承包人保护土地的肥力、维护土地相关基础设施，这样的约定本身是土地资源利用人

8、应当承担的法定义务，只不过在承包合同中表现为合同义务而已。（4）农地所有人没有调整使用期限的权利。农地所有人必须执行国家的土地承包政策，不能随便调整土