2郑娴-调研报告

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华蓥市征地拆迁矛盾纠纷预防化解的调研报告2013级社会学郑娴摘要：城市规模的扩大、旧城改造的加快以及城市规划的改变带来征地拆迁规模的扩大和步伐的加快，从源头上预防和化解征地拆迁过程中的矛盾纠纷是势在必行的。征地拆迁矛盾纠纷主要有信访、个体阻挠、群体对抗。矛盾纠纷产生的主要原因有补偿标准存在缺陷、失地农民的生活保障和社会保障得不到落实、建设施工单位工作不当、政府部门干部工作的原因、政策调整后出现新的矛盾、极个别群众要求过高、缺乏有效的纠纷调处机制这七个方面。征地拆迁中产生矛盾纠纷不可避免，只要我们直面矛盾纠纷、把握原则、多措并举，绝大多数矛盾纠纷都能得到妥善化解。关键词：征地拆迁矛盾纠纷预防化解华蓥市位于四川省东部，省辖市，由广安市代管，其区位独特，交通发达，是四川以东进出重庆的门户，已被纳入到成渝经济区，同时市委市政府又提出华蓥市要融入重庆“一小时经济圈”，再造一座“新城”的战略,使之成为西部资源型城市转型发展示范区、广渝合作示范区和统筹发展示范区。华蓥市城市化进程逐步加速，新城区面貌日新月异，工业园区建设突飞猛进，交通等基础设施日臻完善。广华工业核心区、庆华溪口机械加工专业园、高兴农产品加工及物流专业园和天池、禄市新型建材专业园逐成规模。蓥峰水泥、川铁水泥、凯达电机、华凯农机纷纷入驻我市。城市规模的扩大、旧城改造的加快以及城市规划的改变带来征地拆迁规模的扩大和步伐的加快。大量在征地拆迁中形成的问题得不到及时有效的解决引发的矛盾和纠纷，失地农民上访时有发生。为了准确了解建设项目征地拆迁和失地农民安置工作的实际情况，从源头上预防和化解征地拆迁过程中的矛盾纠纷，保障群众的合法权益，促进城市化的顺利进行。在“攻坚破难”集中专项行动中，笔者就如何预防化解征地拆迁矛盾纠纷开展专题调研，采取与从事征地拆迁一线工作人员、信访干部和人民调解员座谈，并结合一些典型案例进行分析的方式，在综合分析研究之后形成本调研报告以供参考。一、征地拆迁的基本情况和由此产生矛盾纠纷的主要表现形式（一）基本情况2006年至2011年底，已征地10233亩，拆迁2103户，房屋面积511397万平方米，已发放安置补偿款2.01亿元。（二）表现形式 在征地拆迁过程中，不断有矛盾纠纷产生，绝大多数都能及时化解，但由于政策因素，宣传引导不到位，个别群众的期望值过高，一些政策规定不能涵盖的特殊情况和历史遗留问题等原因，致使个别矛盾纠纷不能及时化解，甚至久拖不决。从调研的情况来看，征地拆迁矛盾纠纷主要有以下三种表现形式。1、信访。个别群众为了达到自己的目的，向各级领导或各级政府及其部门写信、发电子邮件或到各级政府及其部门上访等形式表达诉求、集体上访、重复上访、越级上访。2、个体阻挠。个别群众因为在征地拆迁补偿安置上没有达到自己的要求，就采取阻挠施工、拒不搬迁，甚至激烈对抗的方式来阻挠征地拆迁工作，致使征地拆迁及项目建设无法正常开展。3、群体对抗。在征地拆迁过程中，群众因对政策不满，聚众抗拒拆迁，破坏施工，甚至围攻殴打工作人员和施工人员。这种现象在城区拆迁和整治违法建筑中时有发生。二、征地拆迁矛盾纠纷产生的主要原因（一）补偿标准存在缺陷。1、补偿标准偏低。由于当时政策等原因，补偿标准未能依据房地产市场发展情况及时调整，拆迁补偿价与市场房价差距较大。按照《土地管理法》的规定，我市现在土地补偿费和安置补助费标准按最高限计算，即该耕地被征收前三年平均年产值的30倍，但群众仍然反映近年来市场物价暴涨，与市场经济条件下土地的收益相比差距较大。在征地工作中，被征地农民往往以发达地区的征地补偿标准和政府招拍挂出让土地的价格来衡量当地征地补偿标准的高低，期望高，愿望强，普遍认为现行土地补偿费、安置补助费偏低，不认可，要求提高征地补偿费用。同时，征地拆迁的安置及补偿费是否及时到位也是产生征地拆迁矛盾纠纷的重要原因。2、房屋拆迁补偿标准不够细化。如同档次房屋的修建时间不一致，有的房屋刚修好装修完不久就要被拆迁，而补偿价格不以新旧论价，统一一个标准，导致有些新建住房被拆迁后损失较大；又如房屋所在的位置不同，有的房屋处于交通便利的地方，产生的价值就高，反之，较低，而补偿价格一个标准，导致纠纷。3、房屋拆迁补偿标准差距过大。 补偿政策在不同片区存在不同标准，由于区域、时间、项目性质等原因而产生补偿标准不一致，国有土地房屋征收补偿与集体土地房屋拆迁补偿利益差距较大，少则几倍，多则10倍以上；蓥城规划建成区内还房安置与城市规划区外征地拆迁补偿利益差距较大，至少相差3-5倍。过大的利益差距导致被拆迁户产生“攀比”心理，心存不满，以此上访。（二）失地农民的建房安置、后续发展、建房用地、生活出路和社会保障问题。被征地区域农民大多身处市郊，谋生手段较多，但文化程度相对较低，务工技能较差。面对既得利益的丧失，很担心失地后的生活。每次开展征地工作，相当部分群众提出失地农民今后的生存、发展、建房问题，其妥善解决是征收土地的先决条件，这是我们征地工作中面对的首要问题，也是必须考虑的一大实际问题。虽然现在补偿款都能及时到位，有了保障，但安置房建设仍然滞后，不能及时建好，有的拖几年，有的建好后不能及时办理权属证，都在一定程度上引发群众对不满情绪。（三）建设施工单位引发的纠纷。少数建设施工单位操之过急，工作方法简单粗暴。征地拆迁涉及农民（居民）的切身利益和今后生存的大事，必须事先做好工作。可有的少数施工的单位以建设工期紧张等为理由，在施工不进行必要的公示公告和深入细致的工作之前，就开始进场作业施工，从而与拆迁对象形成了严重对立，处理不当，处于弱势地位的农民（居民）就会上访，就会告状，不仅拆迁搞不成，还极易酿成群体事件，影响社会的稳定。（四）政府部门和干部工作原因。在征地拆迁过程中由于我们政府部门干部工作原因而引发的矛盾纠纷十分普遍。主要表现在：一是政府部门工作的失误。土地、规划、房产等部门在土地房产登记发证中存在差错，管理中出现失职，作为历史遗留问题，在征地拆迁中暴露出来；征地拆迁中相邻地块、相同地段的补偿标准不一样；征地拆迁中政策、规章、做法公开程度不够，补偿登记结果不予以公示，侵犯了群众的知情权，引发群众上访，而且多为群体性上访；有的地方拆迁安置措施不当，补偿的安置房迟迟不能提供，有的虽然提供，但存在质量问题。二是干部工作原因。 绝大多数征地拆迁工作人员对相关政策非常熟悉，但不少干部由于自身素质的关系对征地拆迁相关政策了解得不够全面、深入更无法对群众彻底解释清楚，出现过个别干部因政策解释有误而导致群众工作难做的情况。在征地拆迁前期工作中由于没有及时加强宣传引导，没有营造良好的舆论氛围，许多群众对涉及自身切身利益的补偿政策、安置政策、社保政策不了解，甚至道听途说，拿外地、外省发达地区的政策来进行比较，认为我们执行的政策存在诸多不合理，不理解、不配合、不支持征地拆迁工作，甚至提出许多政策规定的不能达到的标准来抗拒拆迁。此外，少数干部责任心不强，作风不实，工作方法简单粗暴，不做认真的调查研究，不认真落实矛盾调处的各项措施，对矛盾隐患视而不见，导致有的群体性突发事件没有在第一时间处理；还有个别干部没有守住底线，在征地拆迁过程中与拆迁户勾结，采取虚报瞒报等方式来谋取不正当利益，等等。所有这些问题都是引发、激化矛盾的重要诱因。（五）政策调整后出现新的矛盾。省政府2008年制定新的关于征地拆迁的政策，我市于去年开始施行。施行中出现一些新的矛盾：一是以前满18周岁的养老保险全买，现在满16周岁的分段买，至43周岁1-14年年龄段劳动力缴纳养老保险标准不统一，年龄越小享受待遇越低，群众接受困难。二是原来以房还房，现在以人还房，且2人以下按2人计算，造成突击分户问题严重，矛盾比较突出。三是原来没有医疗保险，现在有医疗保险。这本是政府的惠民措施，是好事，但引发部分老拆迁户的争利情绪，要求补办。（六）极个别群众要求过高，强行索要。我市就曾有拆迁老上访户扬言没钱用就找政府要，不给就闹，闹就有钱用。部分群众受利益驱动，蓥城规划区内违法抢搭抢建十分严重，违章建筑和合法建筑认定十分棘手，导致征地拆迁工作开展相当艰难。（七）缺乏有效的纠纷调处机制。从近几年的征地纠纷看，征地拆迁矛盾还表现在部分地方政府不按照法定的征地补偿标准进行补偿拖欠、截留、挪用征地补偿费等。问题出现后，走司法程序繁琐而不愿走，加之缺乏有效的纠纷调处机制，老百姓的权利得不到有效的保障，故通过信访等途径来要求处理。但在处理征地纠纷过程中市、县政府考虑较多的是地方经济发展、政府利益问题，希望被征地的农村集体经济组织和农民能够牺牲个人利益，支持国家建设，因此被征地农民提出的有关依法追加征地补偿费的问题往往得不到及时有效的解决，重复访、群体访、越级访、阻止施工等现象不断发生。 三、预防化解征地拆迁矛盾纠纷的对策和建议征地拆迁中产生矛盾纠纷不可避免，只要我们直面矛盾纠纷、把握原则、多措并举，绝大多数矛盾纠纷都能得到妥善化解。在今后的征地拆迁工作中我们更应在预防上下功夫，以强化群众思想教育为主导，协调理顺部门联合执法为支撑，坚持分工与协作、责任与任务相统一的原则，实行一级抓一级、一级对一级负责的工作机制，逐级逐部门逐层次的落实工作责任，整合工作力量，突出工作重点，突破工作难题，努力达到征地拆迁秩序更加规范，征地拆迁群众更加理性，征地拆迁环境更加和谐的目标。积极探索“风险评估先行、防范化解联动、建设与调解并进、发展与稳定统筹”的工作模式；采取“项目选址与征地拆迁同步考虑、园区规划与被征地农民安置同步考虑、产业布局与促进就业同步考虑、城镇化推进与社会保障接续同步考虑”的工作措施；实现“项目要推进、风险要防范、矛盾要解决、群众得实惠”的工作目标。为此，提出如下对策和建议：（一）探索完善多元化补偿安置办法。要预防化解征地拆迁矛盾纠纷关键在于完善补偿安置制度。首先要把征地补偿和对被征地农民的长远安置区别开来。补偿是对土地及相关财产进行的损失赔付；安置是按照社会公平原则由国家对被征地农民进行的失地救助和长远生活保障。将两者区别开来，短期看最直接的好处是可以避免被征地农民过多地在补偿数额上提出争议，长远看也可以培养被征地农民的自身发展能力，稳步提高生活水平，促进社会和谐。同时应本着以人为本，建立和谐社会与保证社会稳定为原则，在对当地的实际现状、群众的愿望等进行深入的摸底调查，在准确掌握情况的基础上，根据国家的相关法律，结合当地的征地拆迁标准，借鉴外地的先进经验，探索制定切合当地实际的多元化补偿安置办法，不仅仅解决一次性的补偿费用，而且要配套解决农民的就业、生活、养老、医疗、教育等长远利益问题，让他们享受与城市居民同等的市民待遇。有条件的地方，可以将征收的土地留出一部分作为农民安置就业的发展用地，甚至把最好的地段留给征拆户和失地农民建安置区，而不是用于商业开发，确保被征地拆迁的农民“失地不失利，失地不失业，失地不失居，失地不失医，失地不失教”，让失地农民感受和体会到政策的优越性。（二）依法规范操作，提高征地工作透明度，做好矛盾纠纷对源头预防。 征地拆迁工作政策性很强又很敏感，稍有不慎，就会引发纠纷与矛盾，所以必须严格按照国家有关法律法规、政策和程序办事。要做好“社会稳定风险评估”，充分考虑群众对实施项目的接受程度，对补偿安置对满意程度，可能出现的矛盾纠纷等因素。同时在实施过程中，在征地调查和征地补偿时，深入村组户，实地调查确保公平、公正。按照征地农民生活水平不因征地而降低的原则，依法编制征地方案和补偿安置方案。征地事项批准后，做到“两公告一登记”，将征用土地方案、征地补偿安置方案进行张帖公示，国土资源管理部门及时组织听证，对补偿标准或安置途径有争议的，按照法律规定做好协调和裁决工作。建议征地全过程拍照、摄像，并将影像资料存入档案，以备后用。各级党委政府要高度重视征地拆迁工作，将其摆上重要议事日程，作为一项政治任务抓紧抓实抓好。实行目标管理，建立责任追究制和部门联动机制，加强监督检查，相互配合，及时沟通，迅速地处理征地拆迁过程中出现的问题。（三）加大征地拆迁政策的宣传培训力度。一是在征地拆迁之前要召开农户动员大会，发布征地公告，向被拆迁村组和拆迁户宣传建设项目的重要性和对当地经济发展的意义及有关法律法规与政策；二是组织征地拆迁范围内的村、组党员和干部进行法律法规的学习，以发挥他们的幅射与带头作用，教育和提高全体被拆迁安置群众的政策法律素质；三是采用多种形式搞好宣传，重点宣传征地拆迁补偿与安置的政策、标准、好处、操作程序，及时按规定公示、公告，全部公示、公告内容，有利于消除被征地拆迁对象对拆迁的顾虑和疑惑；四是相关工作人员要在学习培训的基础上深入征地拆迁对象家中广交朋友，并一户一户面对面耐心细致地做群众的思想工作，进行感情沟通和释疑解惑，多站在拆迁户的角度思考问题，及时了解和帮助解决群众的实际困难，平衡好国家和拆迁户的利益，将补偿安置政策按时落实到位。五是加强对建设施工单位管理与培训工作。出台相应的奖罚措施，在条件不成熟不要急于建设，盲目施工，对于重大问题要及时汇报联系，防止发生不应有的事件。六是加强舆论引导，重视媒体的宣传报道。（四）妥善灵活处理征地拆迁工作中的历史遗留或其他问题。在处理征地拆迁遗留问题之前，要进行详细的调查摸底，对问题的各个方面、各个环节进行全面考虑，以赢得工作的主动权。针对历史遗留问题的不同情况，制定方案，落实措施，实行目标管理，突出重点，包干负责，奖罚兑现。对于部分拆迁群众提出的合理要求，要在政策上适当倾斜。此外，要保持拆迁安置工作的延续性，切实落实对被拆迁群众的承诺，勤政为民，真正做好被拆迁群众的 “公仆”。在处理失地农民社会保障问题方面，笔者建议：1、对不满16周岁的被征地农转非人员全部纳入医疗保险范围，同时提高发放一次性生活补助费标准。2、16周岁以上被征地农转非人员缴纳养老保险费应统一一个标准，即政府批准征地补偿安置方案之日上年度全省在岗职工平均工资的60%，缴费比例为20%。（五）探索完善化解征地纠纷裁决机制和联动机制。纠纷在社会生活中是在所难免的，发生了纠纷并不可怕，关键在于我们要有一套预防纠纷的制度规则和解决纠纷的法律机制。征地拆迁工作干的是拆人厂房、摧人房屋、甚至挖人祖坟的事，既然存在利益的冲突就必然引起情绪上的对立，引发纠纷，所以要加强和创新社会管理，探索完善征地纠纷裁决机制和联动机制，为被征地农村集体经济组织和农民提供了一条有效的法律救济途径，维护被征地农民的合法权益。同时应充分发挥“广安模式”大调解作用，实现人民调解、行政调解、司法调解有机结合，更多采用调解方法，综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等办法，最大限度的激发社会活力，最大限度的增加和谐因素和最大限度的减少不和谐因素，把征地拆迁纠纷控制在基层、消灭在萌芽状态。（六）高度重视已出现的苗头和矛盾纠纷，做好处置工作。对出现的纠纷苗头和凸显的矛盾，要和群众做好交流沟通，采取多部门会诊的办法，找准原因，针对政策、法律、程序或工作中的失误，或群众对利益的过高诉求等不同情况，制定不同对处置方案，施行“一人一案、一案一策”。同时要注意在处置中坚持原则性与灵活性相结合，不能随意开口子，以避免引发新的矛盾。通过“疏导-打击（违法缠闹）-规范（诉求秩序）”，形成依法表达诉求，合理解决纠纷的良性循环。参考文献：[1]杜国明，杨建广.我国征地纠纷解决机制的构建[J].求索.2007(6).[2]彭小兵.城市拆迁的制度性问题及政策设计[J].求索.2007(4).[3]雷绹.城市拆迁中的利益冲突及其调整[J].北京社会科学.2006(2).[4]张娟.我国土地征收补偿机制的缺陷与反思[J].特区经济.2007(3).