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1、行政法学研究1998年第3期简析继续状态行为陈余山吴存根《行政处罚法》第29条规定,对违法行为有继续状态的追责期限,从行为终了之日起计算。但什么是继续状态行为,继续状态行为有何特征,继续状态行为与其他状态行为有何区别,继续状态行为的形式及其处理,对这些问题,法律均未作明确规定,为更准确地实施行政处罚,维护行政管理相对人的合法权益,有必要对继续状态行为作一研究,本文拟作如下分析。一、继续状态行为的概念及其特征所谓继续状态行为是指行政管理相对人在一定期间内处于持续的违法状态之中。其特征是:1.继续状态行为是以一个行为侵犯
2、同一客体。如行为人为偷电而私接公用电力线路的行为,所侵犯的客体就是电力管理秩序。这里“同一”既指同一客体,又指行为自始至终侵犯同一特定对象,如上例中行为人一直将电线私接在某一特定的公用电力线路上,而不是其他电力线路。2.继续状态行为是在相当长时间内持续实行的行为。就违法性质而言,该种违法行为需在一定时间内实行才能构成。所谓“一定时间”,有长有短。可以是几个小时,如非法拘禁他人。也可以是若干天、若干月,甚至数年,如非法集资。行为人非法集资后,并非很快将这些钱还给当事人,而是要用这些钱去进行投资或挥霍,这就有一个过程,所
3、以需一定时间。但只要这些集资的钱掌握在集资人手中(包括挥霍),这种违法状态就一直在继续之中。3.继续状态行为是行为人在行为实施后,其违法状态仍继续存在的一种违法行为。所谓违法状态的持续,是指违法行为所造成的不法状态均处于持续之中。如行为人非法贮藏“私盐”,这种非法贮藏私盐的行为一经实施,从理论上讲,该盐业违法行为即告构成。但并非行为人一经实施就告结束,行为人还要力求使这些私盐不被发现、查获、毁损,将非法贮藏私盐的行为处于稳定的不法状态之中,也就是说,行为人非法贮藏私盐的行为仍在持续。二、继续状态行为与其他行为的区别一
4、是与单一行为的区别所谓单一行为即指行为人以一个行为侵犯行政客体,当违法要件具备后,违法状态就随之消失。如行为人违章闯红灯。闯红灯的事实一经成立,违法状态也随之消失。这不同于继续状态行为,继续状态行为在违法要件具备后,其违法状态仍继续存在,如非法占用耕地的行为。行为人在违法占耕地的要件具备后,其违法状态并非立即消失,而是继续存在。故违法状态是否持续,是区别单一行为和继续状态行为的一个重要方面。值得一提的32简析继续状态行为是,少数单一行为在行为结束后,其危害结果还继续存在,但这不同于违法状态的存在。因为违法状态的存在往
5、往是受行为人意志的控制,只要行为人能够主动消除自己行为的后果,这种状态就随之结束。如偷电行为一经将搭接在公用电力线路上的电线摘除后,此违法状态就消失了。而单一行为危害结果往往不完全受行为人意志的控制,如行为人故意出售假种子,这些假种子售出后,行为人就很难以再收回。研究继续状态行为与单一行为的意义在于追究违法行为的时效不同。按照《行政处罚法》的规定,追究单一违法行为的时效是从行为发生之日起算,而追究继续状态违法行为是从违法状态终了之日起算。如果由于我们认识上的错误,将继续状态行为误认为是单一行为,在继续状态行为发生两年
6、后就认为不能追究,则有可能放纵违法行为;如果将单一行为误认为是继续状态行为,就很可能超过追责时效,造成失职。二是与连续状态行为的区别所谓连续状态行为是指行为人出于一个概括的违法故意接二连三地实施几个同一性质的违法行为。如行为人违反生猪定点屠宰的规定,隔三差五地偷宰生猪,该行为就属于连续行为。继续状态行为是行为人仅实施一个行为,而连续状态行为是行为人实施多个行为,这些多个行为之间都是独立地存在;继续状态行为所侵犯的具体对象自始至终不变,而连续行为中的每个行为所侵犯的具体对象都不相同;继续状态行为的整个过程是持续不断的,
7、而连续状态行为之间有时间上的间隔。在处罚时,虽然对继续状态行为和连续状态行为都作为一个行为进行处罚,但操作中有很大不同。对继续状态的处罚是根据违法性质,参照持续时间的长短进行处罚。一般来说,持续的时间长,对社会的危害也就越大,处罚也就越重,反之处罚则轻。而对连续行为的处罚,除按违法行为的性质外,主要对各个连续的行为所侵犯的客体的“量”进行累加,然后综合予以处罚。这里需要指出的是,由于连续行为之间是间断的,对间隔的时间是否有限制,笔者认为,每两个相连行为之间的间隔不得超过两年。间隔超过两年后,就不能作连续行为进行累加处
8、理。如一行为人实施5次违法行为(侵犯相同客体,不同具体对象)的时间如下:1994年2月、3月,1996年4月、7月、10月,在处罚时,根据《行政处罚法》第29条规定的精神,只能对后三次行为进行累加性处罚,而对第1、2次行为则不予追究。因为第2次与第3次行为之间已超过两年。否则,如对第1、2次违法行为也一并实施处罚,就有悖于《行政处罚法》第29条
