以科学发殿观为指导,积极探索城镇开发建设新模式

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1、以科学发展观为指导积极探索城镇开发建设新模式长阳镇政府李军随着北京市总体规划对房山新城的定位以及房山高教园区的建设，加上国家有关部门对永定河行滞洪区域调整，解除了行滞洪区对全镇发展的束缚，长阳镇正在成为城市发展的热点。但由于各种因素的影响，难以享受到城镇开发的优惠政策，只有靠自身统筹将社会多元资本纳入城镇开发体系，合理的解决好开发所需资金的来源、使用、偿还等资金平衡问题，才能实现地区科学、持续的发展，推进新型城镇建设。我们对全国城镇开发中有代表性的主要模式及各种模式所生成的结果进行了深入分析研究。一是“开发商统筹模式”，就是政府将建

2、设开发任务全部交给“城市运营商”来完成，这就往往出现开发商为了满足自己的利益需求不断向政府索要条件，而政府又不能放弃公共利益去满足开发商，造成开发建设进展缓慢，政府失去了解决诸如失地农民安置、就业和“城中村”等社会问题的主动权，使大量社会遗留问题出现，最终还要政府来解决，形成了“个人挣钱、政府买单”现象，加重了政府财政投入负担。二是“政府统筹模式”：由政府单一靠自身财力负责建设开发。如珠海城市建设发展现象，很多项目都由政府操作，最终导致政府负债数亿元，这种模式往往混淆政府运作和市场操作的界限，忽视了将多元社会资本纳入城镇开发体系，容

3、易导致政府巨额负债，提供公共产品的能力降低。三是“项目开发带城市建设模式”：通过房地产开发项目来带动城市基础设施和公用设施的建设。如“天通苑”、“回龙观”小区建设，在建设过程中，造成了交通、学校、医疗等公共配套设施不能同步，随着建设规模不断扩大，公共配套设施滞后、交通拥堵等问题会集中显现，给居民生活造成不便，政府还得花大力气解决遗留问题。通过对几种建设模式的分析研究，我们认为城镇开发中的这些失败教训其根源是对政府与市场的职能界限不明晰，要么完全依赖政府，要么完全依赖市场，采取的是“规划设计—城镇建设”两阶段模式，忽视了最重要的资金统

4、筹环节，没有合理把握政府操作和市场操作的界定、条件，结果导致决策的不系统、不科学，引发了诸多问题。总结经验，我们认为城镇开发中应包括“规划设计—资金统筹—城镇建设”三个阶段，在城市规划完成后，城镇建设之前，政府应事先进行统筹考虑，制定合理、科学的投融资规划，有效运用政府与市场两种资源，实现政府与企业的分工合作，既坚持城镇开发的公共性，又有效利用社会资本，这就是我们确定的长阳模式。我们以为投融资规划是政府进行资金统筹的决策参考，它以城镇规划为依据，通过确定资金统筹范围、区分公共产品供应方式，并根据土地开发和项目建设需求，进行融资方式和

5、建设方式的选择；同时为政府综合利用财政和市场力量，系统解决城镇开发中的资金来源、投向、次序和回报方式等问题提供决策分析。一是明确市场与政府界限，确定乡镇政府统筹内容，明确市场化与非市场化的界限，是利用各种社会力量推动城镇建设的基础。政府明确城镇建设过程中，应该负责投入哪些项目，企业可以参与哪些项目，各个项目的盈利方式和边界条件又是什么，从而为招商引资提供可预见的市场前景。二是明确公共设施建设资金来源。科学分析各种市政、公共设施的建设成本与土地开发收益，采取合理的成本分摊方式，最大限度实现开发建设过程中资金的总体平衡。三是合理安排开发

6、计划，使区域价值得到最大限度提升，确保城镇各个项目得以有机协同建设，明确集约节约用地方案，合理进行农民安置、土地整理，避免新的“城中村”。四是实现开发系统的平衡，一方面实现开发中整体的投入与产出平衡，另一方面实现各利益主体的利益均衡。土地产权性质的改变和市政与公共配套设施的建设，是一个“投入—价值创造—利益再分配”的过程，要保持整个系统的和谐稳定，就必须实现开发整体投入产出平衡，以及政府、开发商、村集体、农民之间的利益均衡。投融资规划的提出，区分了公共产品供应方式，系统解决了城镇开发中的资金来源、投向、投放次序和回报问题。经过客观深

7、入的分析预算，采取新的投融资模式，将带来十分乐观的结果。第一，通过村庄的合并搬迁，使农民的生活得到改善。采用房屋安置的，以长营村为例，农民可获得160平方米的安置房和12万元的补偿款；采用货币安置的，以长阳村为例，村民可以获得61.4万元的补偿款，此外村民还可以从集体经济中得到分红。第二，集体经济获得了运营资本。村集体获得几千万乃至数亿元的土地补偿费，可以用来建设门面房或进行其他投资，门面房的租金收入或其他投资收益由各村集体支配，能够用于补贴转居村民的水、电、气等生活成本。第三，政府财政能力得到了加强。有利于镇政府提供完备的城镇公共

8、设施服务，满足城镇开发的配套需求；区政府也可以获得土地出让金及基础设施建设费20多亿元，能够用于支持轨道交通、快速巴士BRT网络的建设。第四，开发商能够获得合理的利润。根据测算的土地出让平衡价格，开发商能获得超过行业平均水平的利润，可