公共管理视角下的政府绩效审计理论渊源

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1、公共管理视角下的政府绩效审计理论渊源李景倩 【摘要】本文通过对公共选择理论、委托代理理论、公共受托责任理论、新公共管理理论的回顾，阐述了上述理论与政府绩效审计之间的逻辑关系及开展政府绩效审计的必要性。【关键词】公共政府绩效审计  政府绩效审计已成为公共管理的一种工具，作为政府改革实践的产物，同时又是公共管理学、政治学、经济学及行政学等相关学科整合的结晶，公共选择理论、委托代理理论、公共受托责任理论、新公共管理理论等相关理论为政府绩效审计的产生奠定了深厚的理论渊源。一、公共选择理论公共选择理论作为新制度经济

2、学中的一个颇具特色的分支学派，试图用经济学的方法来研究广泛的、非市场决策的政治问题。因此，能够在政治学与经济学之间架起一座新的桥梁，为科学地认识政府提供了经济学的解释，为政府绩效审计提供了理论依据。公共选择理论的主要代表人物是美国著名经济学家詹姆斯·M·布坎南和戈登·塔洛克。公共选择理论的主要内涵是“经济人”假设的推广及官僚主义的预防。（一）“经济人”假设。公共选择理论是“经济人”假设的推广。所谓“经济人”假设是指：当一个人在经济活动中面临若干不同的选择机会时，他总是倾向于选择能给自己带来更大经济利益的机

3、会，追求自身利益的最大化。政治领袖和政府官员在从事公共管理，参与公共选择时，与普通人一样具有自私动机，也是“经济人”，追求个人利益最大化。[1]因而，政府同样会不顾公共利益而追求其官僚集团的自身利益。因此，政府官员具有同时作为一个自然人的双重人格，可能导致公共选择失误，引起政府失灵或政治失败。（二）官僚主义是现代公共管理面临的重大问题。布坎南等人认为，虽然，官僚主义行为违背公共利益，但却合乎理性“经济人”的理性选择。首先，官僚主义产生和存在的主要根源就在于官僚主义行为是给官僚主义者带来自身利益的一种最佳方

4、式。也正因为如此，官僚主义也就屡禁不止。其次，政府对公共资源的管理权是通过国家强制力实现的。官僚主义的本质就是政府对公共赋予权利的滥用，这便是造成公共资源被破坏的根本原因。预防官僚主义的艰巨性和对审计技术要求的复杂性，使得传统的财务收支审计已无法满足公众对官僚主义实施有效监督的要求，政府审计的整体功能必须向现代绩效审计的方向发展。二、委托代理理论（一）委托代理理论的基本概念。委托代理理论的基本模型框架主要由迈克尔·詹森和威廉·梅克林在20世纪70年代中期建立。詹森和梅克林将代理关系定义为“一种契约关系，在

5、这种契约关系下，一个人或更多的人（即委托人）聘用另一个人（即代理人）代表他们来履行某些服务，包括把若干决策权托付给代理人”。[2]委托-代理理论否定受托者无私的假设，代理人也是“经济人”，不仅有自己的利益，而且追求自身利益最大化。“如果这种关系的双方当事人都是效用最大化者，就有充分的理由相信，代理人不会总为委托人的最大利益而行动。”（二）代理成本。委托-代理理论的核心概念是信息不对称。即委托人与代理人在信息内容、时间上存在不对称，可能引发道德风险与逆向选择，因而产生了代理成本。为此，委托人必须支付代理成本

6、。所谓代理成本就是“通过对代理人进行适当的激励，以及通过承担一定的费用以约束代理人越轨活动”以“使其利益偏差有限”。其中委托人的监督支出是首要的代理成本,即委托人对代理人实施监控，使后者为前者的利益尽力的成本。审计监督就是基于委托代理关系，或者说是受托责任关系的一种代理成本。政府绩效审计就是公众对政府的监督支出，也就是公众作为委托人支付的代理成本。三、公共受托责任理论“委托代理理论”与“受托责任理论”都源于委托代理关系，但是，并非所有委托代理关系都暗含着承担受托责任。“代理”与“受托”两个词是有区别的，“

7、代理人”与“受托人”也是有区别的。前者不一定承担“解释和报告的责任”，而受托人一定承担了“解释和报告的责任”。[3]“审计因受托责任的产生而产生，又因受托责任的发展而发展”，随着公共受托责任由受托财务责任向受托管理责任、受托社会责任不断发展、变化，政府审计也经历了以财务审计为主，到以管理审计为主，并向综合绩效审计发展的过程。   （一）受托责任及受托责任关系“受托责任”对应的英文单词是“accountability”。美国著名的《科氏会计辞典》对accountability的解释是：“1.雇员、代理人或其

8、他人就其被授权进行的行为或行为上的失误定期地作出符合要求的报告的责任。2.（政府会计）确定官员开支账户或金额的责任。3.确定在货币、财产或其他既定方面的责任。4.证明由法律、规章、协议或惯例所确定的良好的合理的控制或其他业绩的责任。”[4]伊尻雄志在《三项式记账法的结构和原理》中提到：“责任人和委托人之间的受托责任关系，是通过各式各样的手段建立起来的，诸如宪法、法律、规章、合同、组织规划、习惯或者非正式的道德义务”，“不管受托