“新公共治理”模式下的政府绩效审计研究

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　　“新公共治理”模式下的政府绩效审计研究一　政府绩效审计的含义审计作为一种监视治理流动,从根本上讲是为维护财产所有人或出资人(股东、债权人、纳税人等)的利益服务的。对国家(政府)审计来说,实在际是代表纳税人(人民或公家)在监视政府对财政资金或公共资源的治理和使用。作为出资人,他们不仅应该知道政府将钱用在那里,而且还应该知道实在际的使用效果如何。这就要求,国家审计机关不但要对政府的财政、财务收支进行审计,以检查其资金使用是否在国家预算范围内———这被称为合规性审计或财务审计;而且还要对财政资金的使用效果进行审计,以检查其是否存在无效率或低效率现象———这被称为绩效审计(Performanceaudit)。所以,《世界审计组织审计准则》第38和40段做了以下陈述:“全范围的政府审计包括合规性和绩效审计。”[1]绩效审计也称“3E”审计,是对一个组织利用资源的经济性(Economy)、效任性(Efficiency)和效果性( Effec2tiveness)进行的评价。绩效审计的目的是从第三者的角度,向有关利害关系人提供经济责任履行情况的信息,促进资源的治理者或经营者改进工作,更好地履行经济责任。经济性、效任性和效果性三要素是一个有机的整体。经济性主要侧重于投入方面,留意节约支出;而效任性主要指投入与产出的关系,等于否以最小的投入取得一定的产出,或者以一定的投入取得最大的产出;效果性是对经济流动的产出结果与预期目标的比较。经济性是条件,效任性是过程,效果性是目的,经济性、效任性都应与效果性相一致。总之,“绩效审计是因为不同需要、出于不同目的而产生的审计,他的根源在于公家要求对政府、事业单位和项目的经济性、效任性和效果性进行独立分析”[2]。二　新公共治理”对政府绩效审计的影响20世纪70年代,西方国家普遍泛起了空前的财政危机、治理危机和信任危机。为此,西方国家在实践中很快兴起了被称为“新公共治理”的政府治理模式。它发源于英国、美国、澳大利亚和新西兰,并很快扩展到其他西方国家和发展中国家。“新公共治理”作为一种实践和理论,从实践上讲,它是一组政府针对现实题目的政府行为和政府治理的新理念、新方法和新模式,旨在克服政府面对的危机、进步政府的效能和正当性。从理论上讲,它是基于对传统公共行政模式的考量,对行政与治理概念的再熟悉,对公共部分的抨击的回应,对经济理论的变革、对私营部分变革和技术变革的再审阅。[3]新公共治理理论是在对传统公共行政学理论批判的基础上逐步形成的,它对政府绩效审计的发展和影响是巨大的,主要体现在以下几个方面: 　　1、新公共治理的治理理念是政府绩效审计兴起的理论基础。新公共治理理论是西方公共治理改革的基石,可以广泛运用于公共部分。它主张借用私营部分的治理哲学、模式、原则和技术方法来重塑政府形象,如努力精简组织机构,大幅减少行政职员,推行目标治理、绩效治理、全面质量治理等,利用社会和市场气力实现公共服务社会化,在公共服务中引入强制性竞争投标机制,签订绩效合同,推行服务承诺制,实行分权化改革,放松管制等,夸大优质服务,即在追求节约、效率的同时更关注质量,夸大结果为本的“讲究效果的政府”。公共部分的绩效审计恰是在这种背景下发展壮大起来的,通过政府绩效审计,可以匡助政府改进绩效治理,获得更好的绩效评价结果,为公共治理新思维的实施提供了有力的技术支持。同时向社会宣布绩效审计结果知足了公家对政府绩效状况了解的迫切需求。　　2、新公共治理运动是绩效审计兴起的政治动力。政府绩效审计最早产生于20世纪40年代,但真正的兴起是在20世纪70年代以后。跟着一场声势浩大的被称为“新公共治理”(NPM)的政府改革浪潮在世界范围内掀起,整个西方世界进入了公共治理改革的黄金时代。这场运动被形象地称之为“重塑政府” 。西方公共治理改革的特点之一便是在传统的垄断性服务部分引入竞争机制,各部分提供服务要通过竞争性投标,扩大服务对象的选择权。中心政府内部和地方权力机构内部,很多公共事业部分,如学校、医疗以及医疗系统内部的其他单位,都通过强制性竞争投标产生的执行机构等创造出了新的市场环境,这使得公共部分更加关注绩效和绩效监视。政府绩效审计恰是跟着西方政府公共治理改革的大环境下发展壮大起来的。　　3、新公共治理下的绩效审计是政府的一种绩效评估工具。在现代社会中,人民是国家的主人,公共权力来自于人民的授权和认可,政府事实上是接受人民的委托管理国家。按照委托———代办代理理论,作为代办代理人的政府与委托人目标的不一致性及信息的分歧错误称性就导致了代办代理人的“道德风险”(Moralhazard)和“逆向选择”(ReverseSe2lect) 。为了防止或尽量减少政府机构或政府官员以牺牲委托人利益而做出有利于自身最优福利实现的选择,有必要形成一种机制、利用一种手段对政府运行中的资源耗费、运行结果进行监视。因此,传统的绩效审计是一种权力制约机制,通过对政府运行结果的评价来介入权力制约。在新公共治理背景下,建设一个高效、经济、更负责任的政府成为国家、政府和民众的共鸣。新公共治理的核心特征是对政府绩效和责任的高度关注,这极大地激励了政府组织内部的立异意识、效率意识和本钱意识,详细表现为将私营部分的治理手段引入公共部分的治理,进步公共部分的运作绩效。新公共治理给政府责任机制带来的另一个明显变化是增加行政透明度、接受公家监视,要求政府注重接纳公家的意见,从而为公家利益表达和介入政府治理提供了重要的途径和方法。可见,新公共治理运动是一个公共行政模式由权力至上发展到绩效至上的演变过程。新公共治理模式下的政府绩效审计已经成为政府绩效评估的一种重要工具。三　我国政府绩效审计的现状及难题近几年来,我国兴起的领导干部经济责任审计和专项资金审计,除了对其真实、合规、正当性进行审查外,还对其经济性、效任性、效果性进行评价,这说明绩效审计的观念在我国已经开始萌芽、成长。投资审计于2001年至2002年分别组织对农村电X“两改一同价”审计和民航“一金一费”审计调查及重点机场项目审计,从中积极探索绩效审计的路子并取得了初步成效;外资审计对国际赠援款项目开展绩效审计也已积累了数年的经验。接受世界银行赠款的某两个项目是根据《蒙特利尔议定书》的要求,对于消耗臭氧层物质的出产企业或出产线实行配额出产、减转产或封闭措施,涉及全国十多个省市的有关企业,并做出审计评价。但因为绩效审计本身的固有特征,使我国审计机关目前仍主要是以真实性和正当性审计为主,开展政府绩效审计,主要存在下列难点: 　　1、评价绩效的尺度难以确定。政府绩效审计的对象千差万别,衡量审计对象经济性、效任性和效果性的尺度难以同一。采用不同的衡量尺度,得出的结论会有天地之别。这使得每开展一项绩效审计,审计职员都必需在现场审计开始前,就衡量绩效的尺度题目与被审计单位进行协商,或者寻求一种公认的、不存在异议的评价尺度。因此,衡量尺度的难以确定,给绩效审计职员客观公正地提出评价意见造成了难题。　2、绩效审计没有同一的方法和技术。审计职员在政府绩效审计中可以灵活地选择与被审计事项相适应的技术和方法进行审计。例如高速公路系统可以用实地检查的办法,确定公路的状态和维护系统是否有效;而保健、福利、教育、公共安全等部分,审计职员必需更多地采用政治、经济和社会学的观点和方法来衡量。绩效审计方法和技术的不同一,给审计职员提供了自由选择的余地,也使审计的风险加大,给审计证据提出了更高的要求。 　　3、绩效审计职员要对证据给予更多的关注。审计职员在政府绩效审计中必需在选择切题的方法和技术的同时,进步审计证据的充分性和可靠性。财务审计的证据可以按照既定的程序进行收集和评价;绩效审计则不同,因为方法的灵活性和审计对象的复杂性,使得绩效审计证据的收集渠道多种多样,因此在政府绩效审计中,审计职员一般都采取进步样本的代表性和增大调查的样本量的方法,以增加对总体推断的正确性。　　4、绩效审计要求审计职员具备更高的素质。政府绩效审计需要多样化和立异的方法以及多学科的知识。审计职员在开展绩效审计时需具备相应的独立性和胜任能力。这里的胜任能力除了传统财务审计所要求的胜任能力的含义外,还要求审计职员具有不同于一般的政府工作职员的才能和专业知识。因此,开展绩效审计的政府审计机关需要贮备多种专业的人才,包括经济学、社会科学、法律、财会与工程方面的人才等。四　新公共治理对我国政府绩效审计的启示从本质上说,公共治理不是管制而是服务。新公共治理背景下管理者与被管理者的关系转变成为服务提供者与消费者的关系,政府被界定为公共服务提供者,政府的一个重要职能就是知足社会公家对治理的需求。评估政府绩效,主要不是看它为社会提供了多少价值、投入了多少资源,而是主要考察它所利用的社会资源是否达到了经济性、效任性,是否达到了预期的效果,在多大程度上知足了社会和公家的需要。而对政府部分开展绩效审计恰是对政府利用社会资源是否达到经济性、效任性以及是否达到预期效果的一种监视和评价。为此,我国的政府绩效审计应从以下几点入手: 　　1、政府正视,舆论监视。开展政府绩效审计是政府审计的发展趋势,要求各级政府部分和泛博群众准确熟悉政府绩效审计的重要性。可以利用媒介,建立按期审计公告制,将政府绩效审计走入社会、走近公家。　　2、加强政府绩效审计的法律和相关轨制建设。法律依据是深化和拓宽效益审计的枢纽和保证,(下转P28)26审计查证方法,包括一般常规的技术方法(如财务审计顶用到的审视法、核对法、函询法、观察费、清点法等)和现代治理方法(如与猜测相关的时间序列猜测法、与决议计划相关的本量利分析法、目标规划法),与计划、控制相关的投入产出法、项目评估技术等。审计分析方法,包括对比分析、因素分析、结构分析等。审计评价方法,包括定性的方法和定量的方法。定性的方法通常采用的是成功度评价方法,它是依据专家或专家组的经验,对项目的成功程度作出定性的结论。定量的方法主要有对比评价法、比率评价法、综合评价法等。 　　四　投资效益审计的风险防范审计风险存在于每个审计项目和实践环节中。审计风险与审计行为紧密亲密相关,而审计行为又时时处处作用于整个审计过程,所以投资效益审计风险与审计过程相关。在整个审计过程中,不管工作的哪个环节泛起了偏差都会导致审计职员发表错误意见的可能性。投资效益审计风险主要于审计职员在实施审计过程中采用的审计方法、运用的审计程序以及审计职员假设观察和推论等思维错误造成审计结论与审计对象客观实际的不一致。因此,要防范投资效益审计中的风险,重点应掌握以下几个环节:　　(一)建立健全投资效益审计法规体系根据《审计法》、《审计法实施条例》和《审计机关国家建设项目审计准则》,建立和健全投资效益审计方面的法规、治理条例、工作程序、实施细则等规章轨制,以规范审计职员的审计行为,使审计职员在实施投资效益审计时有法可依,为审计职员在投资效益审计中防范风险提供法律保障。　　(二)建立科学的投资效益审计评价体系如上所述,投资效益审计的主要方法,是在鉴戒了传统审计方法的同时,吸收了治理学、计量经济学等领域发展的方法。因此,加快审计技术方法的开发和利用,在理论研究的基础上,结合审计实际,建立适合投资项目效益审计的科学的、规范的、权势巨子的指标评价体系,为审计职员进行投资效益审计,防范审计风险提供技术支持。 　　(三)建立完善的质量控制体系防范审计风险的根本方法应是建立完善的审计准则体系和质量控制体系,建立完善的审计准则体系和质量控制体系的共同目的在于保障和进步审计工作质量,防范审计风险,增强审计结果的可托水平。审计工作质量与审计风险有着紧密亲密、内在的联系,质量控制的直接目标就是进步审计工作质量,减少审计风险。审计工作质量决定审计风险的大小,审计质量越高,审计风险越小;审计质量越低,审计风险就越大。因为审计风险的客观存在性,所以在投资效益审计中只有建立完善的质量控制体系,采取全面质量控制措施和程序,对审计项目实行有效的质量控制,才能把审计风险控制在较低水平或可以接受的程度。