农村产权制度改革及生产要素自由流动的研究

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1、合法转让权是财产性收入的基础——成都市完善农村产权制度改革加快生产要素流动的调查研究摘要：建立在全面财产权基础上的要素流转是提高农民收入、统筹城乡发展的关键。而合法转让权则是财产权的核心，是农民获得财产性收入的基础。政府应该在界定和保护产权的同时，打破城乡要素流动的壁垒，放松户籍限制，并逐渐从直接参与土地等生产要素的交易中抽身而出，完成向“公共服务提供者”角色的转变。本文通过对成都市农地确权和流转的大量案例的调查研究发现，农村土地一旦在确权的基础上进入市场流转，可以为农民带来惊人数目的货币财富，而农民收益的高低与其获得的权利强弱紧密相关。本文认为，成都市完善农村产权制度改革、加快生产要素在城

2、乡间自由流动的系列举措，正是要破除体制机制障碍，赋予农民完整的财产权利，从而提高农民财产性收入，为形成城乡经济社会发展一体化的新格局奠定坚实基础。一、引言中国近年来城市化的加速推进，不但改变着城市的面貌，也改变着传统的农业和农村，改变着以往形成的城乡关系。最显著的变化，是世世代代居住于农村、主要以传统农业为生的农民，开始大规模从小块耕地上解放出来，向工商服务业转移，向城镇集中。与此相伴随，土地和其他资源的城乡空间布局，也发生了重大变动。城市化的加速为农村发展提供了新的机遇，统筹城乡发展也因此成为新型城市化的目标，对农村经济制度提出了新的要求。城市化是人口、劳动力、土地和其他生产要素在空间上的

3、大规模流动、积聚和集中，因此，以“清晰的使用权和经营权”为重点的农村产权制度，有必要适时发展为以“有保障的转让权”为重点的更加完备的产权制度。在可靠的农户经营权的基础上，加上有保障的转让权，为统筹城乡发展奠定可靠的微观制度基础。作为我国西部第一大省的省会城市，成都市率先面对城市化加速条件下城乡关系发生重大变化的新机会与新挑战。2003年，成都市提出了以“三个集中”推进城乡一体化的建设思路。在实践“三个集中”的过程中，工业、农业与农民居住地空间位置的改变，牵动了复杂的既得利益补偿与未来利益的再分配。成都坚持认为，“三个集中”的主体必须是农民、农户与农村集体，而不是政府或任何其他拥有行政权力的组

4、织或个人。因此，在大量调查研究的基础上，成都市委于2008年初下达了《关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见（试行）》，率先启动农村地区新一轮产权改革。这场改革的基本出发点，是厘清城市化加速的边界条件，即切实保障城市化加速的农业基础和耕地资源，并以此为前提确立与城市化进程相适应的农村土地和房屋的合法转让权。为此，在已确立的农户土地使用权和经营权、以及房屋所有权的基础上，全面确立有保障的转让权。成都明确提出，新一轮农村产改的纲领是“还权赋能”，即不但要把农村集体土地的使用权、经营权还给农民，而且要把由此派生出来的转让权也还给农民，赋予农民产权以更为全面和更为多样的内涵，以适

5、应城乡一体的社会主义市场经济，为城乡社会经济的持续和进一步发展，奠定可靠的制度基础。“还权赋能”意味着农民获得生产要素的完整财产权利，并由市场发挥配置资源的基础性作用。这意味着，要促进生产要素在城乡间的自由流动，政府需要退出对市场有害的干涉，从直接参与土地等生产要素的交易中逐步抽身而出，从依赖征地的“圈地圈钱”中脱身，彻底转变政府对“土地财政”的依赖，完成向“公共服务的提供者”的角色转变。在基本完成农村产改确权的艰巨工作后，按照十七届三中全会的改革精神，在国家相关部门的支持下，成都市于2010年底相继出台了《中共成都市委、成都市人民政府关于全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的意见》（成委发

6、〔2010〕23号）和《中共成都市委、成都市人民政府关于实现生产要素在城乡之间自由流动的意见（试行）》（成委发〔2010〕29号），打通城乡户籍壁垒，保障生产要素自由流动。以“城乡统一户籍实现居民迁徙自由”为主题的户籍改革政策，将“统一户籍”作为“农业户口转为非农业户口”的替代政策，明确表示农民进城将不以牺牲承包地、宅基地等财产权为代价。对于不进城的农民，政府也将分区域分步骤提供基本的公共服务、社会保障和社会福利，着力建立城乡统一的社会保障体系。旨在保障劳动力、资金、土地等生产要素自由流动的政策，通过为要素流转和交易提供服务，逐步实现城乡一体的产权市场。这两份文件是自农村产权制度改革以来最重

7、要的后续政策，对成都统筹城乡的改革的深入具有深远的意义，对全国改革也具有重要的借鉴意义。成都统筹城乡改革是一个系统的改革，包括了统筹城乡规划、公共服务和基础设施向农村延伸、城乡一体的就业和社会保障体制、把农村社会管理经费纳入财政预算、新型村级民主治理机制建设、开展农村土地和房屋确权登记颁证工作、实行耕地保护基金制度、缩小征地规模、扩大集体建设用地入市、以土地指标交易带动农村土地综合整治等。其中，建立在确权基础