中国自然灾害和减灾对策(之五)——开拓“综合减灾”新...

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1、维普资讯http://www.cqvip.com筮鲞筮垒翅防灾科技学院学报、，01．9NO．42007年l2月J．ofInstituteofDisaster-PreventionScienceandTcchnoloDec．2007中国自然灾害和减灾对策(之五)——开拓“综合减灾"新理念马宗晋近年世界上自然灾害损失增长日益严重，联合国副秘书长杨·埃格兰向联合国第61次大会报告了《国际减灾战略的执行情况》，近年内115个国家因自然灾害有93000人丧生，经济损失比前十年平均值高出2．6倍、水灾次数大约高出50％。他在报告中首先强调的是国家一级的减

2、灾行动，“如何建立能够在相当大程度上减少灾害风险的系统能力，包括法律、机构、目标、预算、训练有素的人员，以及民众的意识和参与等”。就我国的减灾对策来说，减少灾害风险系统能力和不同灾种的单部门减灾能力的建设已有几十年进展，取得了不少实效，但各灾种减灾部门如气象、水利、海洋灾害、地震、地质灾害如何联合行动；减火科技部门与社会救灾部门，如救灾、医疗、民生的减灾效能等方面如何更好的组织安排；以及社会公益服务部门，如法律、保险、教育、文化等方面如何有效的推动；特别是各级政府和行业领导部门对减灾事业的统筹、指挥，这些需要强化组织的事务都还有再进一步推动的

3、必要，同时这也是减灾系统建设的责任。我国1990年由国家科委、计委和经贸委三委办公厅正式批准成立“中国重大自然灾害与减灾对策”研究组，参加单位是上述的七个专业减灾部门。图为1991年提出的一个全社会综合减灾工作的基本框架：图中的中央部分是社会公益服务部分，右侧则是社会保障部分，上方是政府的统一规划和指挥。图中国综合减灾的基本框架减灾应急行动预案的设计要针对不同灾种、不同地区、不同城镇和不同产业部门的减灾预案设计，不能干篇一律。本文着重列述以下三个问题，一是以自然灾损的大小，科学的分级，划定不同层次政府各自发挥指挥救灾的责任；二是三种主要灾害链

4、的应急行动；三是灾害前的抗、防、避灾和灾后的重建。1针对自然灾损大小科学分级，划定不同层次政府的指挥救灾责任当发现或预见地震、狂风、暴雨雪、滑坡、酷热寒、尘暴等灾情已发生的情况下，灾情评估部门应在维普资讯http://www.cqvip.com·2．防灾科技学院学报第9卷几分钟一几十分钟之内上报政府应急指挥部门，说明自然要素行将发作或已在发作的势态及其发生地域可能造成的影响，并尽可能提出避灾和救灾的范围建议。通常，根据城镇的大小，应对会是不同的，应对村、野更是不同。按县乡、市城、省都和中央等四级政府接到地震和其他灾种已经发生和行将发生的报告后

5、，决策启动应急预案。避灾人口在省内是否可以省、市、县三级指挥，通常可以按几十万人以内，万一千人，千一百人三级；跨省的、几十万人以上的避灾可由中央指挥。而灾情发展启动救灾的范围，也可以按万人、千人和百人的不同规模范围内由省、市、县等政府分别实施，如超过几万人应由中央统一指挥救灾。关于灾情经济损失(直接的、间接的)，一般是在救灾之后方能给出比较切实的评估数值，目前政府救助的金额是随个人和家庭的死亡、损伤和生活的重建需求而核定的。从以上的概述中可以比较看出四类公共安全的事发各有类别，涉及的人数，差别很大，主要是自然灾患死亡的人数可高达几千、几万甚至

6、几十万，而另外三类涉及的人数多是十几、几十、少有上百，但它们成灾、成患的过程和方式以及这三类灾事的救护人员还是不同的，所以与自然灾害相比这种差距太大，如果力求四类灾事都设定一致等级大小，还有不少困难。通常国际上和我国都是以人员伤亡的多少和直接经济损失的多少这双向指标体系分不同“灾度”、分四级或三级，不同级别的政府明确自己应承担的应急的责任和启动相当的应急预案指挥。为什么对灾事大小和政府承责要慎重划分呢?重要性在于要法定政府承担减灾指挥的权力和公务，这是联合国针对自然灾害推动各国政府提高地方各级政府减灾的责任意识、安民意识和管理水平的重要科学依

7、据。但是我们在对应急减灾的政府承责标准的划定还值得更好的研究。前面已提到了自然灾害的损量。比起其他三类公共安全的灾损量要大过几个数量级，如果不能较为准确分类给出灾事等级的划分，可能很影响应急行动在政府方面分级承责的安排。因此，应考虑针对不同的灾害，确立不同的响应和处置标准2三个主要灾害链的应急处理我国自然灾害约可分为出四火类和二十余种：一)气象类：暴雨、洪水、淹涝、酷暑、热风、严寒、暴雪、巨风、沙暴、(霾、雾、霜冻、)雷击等；二)海、河类：冻封、冰凌、赤潮、海涛、倒灌等；三)地表类：泥石流、山崩、地陷、地裂等；四)地下类：地震、火山、沙涌、偃

8、塞湖(塘)等；四大类灾象对社会的影响各异，灾损的大小也各有不同。考虑到影响社会造成人员伤亡最多的；经济直接损失和间接损失最大的，可指出三大灾害链。所说灾害链，即以暴