完善街道定位健全职能体系研究

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1、完善街道定位健全职能体系的研究引言街道办事处（以下简称街道办）是中华人民共和国的市辖区和不设区的市人民政府的派出机关，同时也是城市基层的最低一层行政组织，在整个行政权力链条中处于最底端。街道办是政府与社会的结合点，一方面联结着政府，是政府权力终端；另一方面，联系着基层社会，是与群众最贴近、最敏感的神经末稍。在一定意义上可以说，街道办既是一个行政组织，又是一个特殊的社区组织。伴随着城市化水平的提高，社会结构的改变，首都城市新的功能定位的逐步明确，社会治理模式的不断创新，街道办作为社会体系的基干、行政体系的基石、执政党执政的基础正在发挥出

2、其他行政机构无法替代的作用。面对首都城市管理规模与质量与风险的大幅提升，以往的“条专块统”的管理格局无法适应这样的管理需求。以条条管理为主的体制，将大量管理工作下移到街道；同时大量存在无法确切界定管理隶属的问题也只能由街道兜底管理。形成了事实上的城市管理工作重心下移，管理重心下移带来城市管理责权格局的相应改变，尤其是街道办事处的功能定位发生重大变化；在现实城市条块管理的系统结构中，街道办作为最基层的“块块”，其地位已经从原来在城市管理中作为条条管理的附属、发挥协调辅助功能，向作为属地管理的主体、履行管理协调与兜底管理双重责任的功能转变

3、。街道办已经从城市管理的辅责地位上升到城市基层管理的主责地位。在新的历史阶段，街道办已经成为城市管理系统中不可替代、不可或缺的重要基础。相应的，长期以来街道办功能定位与职责不清的问题的困扰也到了必须彻底解决的关键时期。作为首都和超大城市，北京城市综合管理工作具有显著的特殊性，实施城市精细化管理过程中存在着如何协调城市管理层级和横向行政部门之间的关系，市区街职能设置和权限如何划分、横向平级城市管理部门如何协同发展等诸多问题。本研究重点针对北京市街道的发展历程、功能定位、职能分工和机构设置四个问题进行分析，另设有“街道吹哨，部门报到”对条

4、块矛盾的突破专题研究。本研究在总结现有的问题和原因的基础上，也对中共北京市委机构编制委员会办公室的《北京市街道党工委和办事处职责清单》、《中共北京市委机构编制委员会办公室关于开展街道各类机构综合设置和派驻机构属地化管理试点工作的指导意见》等系列文件出台后的改革探索进行了总结，因此，2018年11月北京市委编办和北京城市学院城市发展研究共同探索了该领域，深度研究，完成该报告。一、背景与意义（一）街道办在超大型城市基层治理中的作用日益凸显改革开放四十年以来，首都城市管理格局发生巨大变化。呈现出“三个激增”特征。第一、城市管理任务激增。任务

5、激增受到两个方面的影响：一方面城市规模迅速扩张，自上世纪90年代以来，城市建成区面积从400平方公里扩大到现在的近1200平方公里，人口从700万增加到2000多万，均是原来的三倍；相应的城市管理工作量也成倍增加；二是，原有单位制解体，大量依托于单位制进行的管理，释放到社会，城市政府面临的管理任务更加宽泛，涉及城市政治、经济、社会、环境的方方面面，管理任务激增。第二、城市管理难度激增。难度激增体现为城市管理呈现出前所未有的高度复杂性与高度关联性。高度复杂性不仅是指北京由大城市向超大城市转变带来的管理专业技术复杂程度的提升，还包括城市管

6、理问题的复杂程度激增，大量的看似简单的问题背后往往关联着政治、经济、社会、环境等多个方面，与历史的、政策的、环境的、人为的、规划的等等多重因素相互纠葛；高度关联性是指：越来越多的问题纠葛在一起，不同层面的行政职责履行往往涉及诸多的管理部门和层级，同时还有大量管理任务不能清楚区分管理责任的隶属，管理责任的可辨识度越来越低，管理难度激增。第三、城市管理风险激增。首都的城市管理不仅涉及城市方方面面管理的技术问题，也直接影响到首都城市政治功能的履行；首都城市是全国的政治中心和文化中心，是国家的首脑城市，是国家的缩影和国家力量的辐射源；是国家的

7、神经中枢系统；是实施国家的组织活动(行政)的空间载体；是承担着某些“国家功能”的特殊城市。首都城市管理不仅对国内其他城市会形成强烈的示范效应，在国际上也会被认为是中国城市管理水平的体现；所以国家首都历来也是各类敌对势力宣誓其主张的必争之地；首都城市管理也因此在面临更多效仿、追随的同时还面临更多的注视、更多的质疑、更多的挑战。注定首都城市管理不是北京这个城市本身的问题，其城市治理行为法理依据是否充分、行为过程是否合法、行政效率是否高效、行政效果是否利民、矛盾解决是否公平等，不仅会深刻影响本地居民的满意度与获得感，更深刻影响着国家首都的形

8、象，甚至会直接影响执政党的执政基础；这不仅意味着管理要求的高标准，也带来管理行为的高风险。面对首都城市管理规模与质量与风险的大幅提升，以往的“条专块统”的管理格局无法适应这样的管理需求。以条条管理为主的体制，将大量管理工