《城市规划编制办法》解析

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1、注册规划师继续教育培训《城市规划编制办法》解读山东建筑大学吕学昌2007年11月24日一．新版《编制办法》修订情况旧版《办法》的局限和不足1）过度强调由政府统一配置资源的原则，没有考虑到市场经济体制下市场对资源配置的基础作用，表现在规划引导和调控城市建设与发展的强制性和灵活性都存在明显不足；2）过于偏重对建设开发的指导作用，对人文和自然资源环境的保护强调不足，对社会公平和公众利益的关注也显不够；3）在城乡关系上体现了较强的城乡二元特点，无法保证城市规划在促进区域统筹和城乡统筹发展方面应当发挥的作用；4）在技术上体现了较强的工程

2、技术属性，缺乏基本的公共政策理念；5）在组织工作上体现的是单一政府行政部门原则，缺少其它部门与公众参与的程序保障。（一）修订的必要性1）日益完善的社会主义市场经济体制要求城市规划的职能要从注重建设项目的安排转向注重发挥政府的调控、监督、管理和服务的作用。规划既要适应市场的变化，又要更好地发挥宏观调控工具的功能。2）新一届中央政府强调的科学发展观要求城市规划要更加关注区域协调发展、城乡统筹建设、资源和生态环境的有效保护、能源和水资源以及土地资源的节约使用，促进社会、经济和环境的协调发展，建设节约型城市。3）和谐社会目标的提出要求

3、城市规划要更加关注社会公平和保障公众利益，注重协调不同利益主体之间的关系，合理安排与人民群众生活密切相关的公共服务、公益设施、住房建设和交通发展，坚持以人为本，方便群众生活，全面改善城市人居环境，维护社会稳定和公共安全。国家宏观发展背景的转变经济体制转轨对城市发展进而对城市规划、建设、管理的影响是根本性的。在传统的计划体制下，社会的一切资源完全为政府所控制，城市发展动力单一，利益冲突不明显。市场体制下，有三个因素对规划产生巨大影响：一是城市发展动力由政府扩展到企业、社会乃至个人，二是资源配置方式由政府完全控制转变为市场发挥基础

4、性配置作用，三是利益格局出现多元化。这三个因素使得原《办法》很难适应社会主义市场经济运行的需要。城市规划编制办法修订的背景政府职能转变对规划的影响也非常大，过去政府就是经济发展的主体，规划着重要安排建设项目和用地；过去政府取代市场，资源配置由政府一锤定音，规划自然无需过多考虑市场经济运行规律；过去政府不够重视社会管理，社会规划内容难免会缺失；过去政府公共服务意识薄弱，规划对公共利益的关注和保障力度也就不够。随着政府职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务四个方面，原《办法》显然难以适应。城市规划编制办法修订的背景以往城

5、市规划编制工作执行的《城市规划编制办法》是1991年9月建设部颁布实施的，这个编制办法执行了近15年。在过去的15年里，与我国经济高速增长的同时，社会体制和经济体制也发生了深刻的变革，非公有制经济高速增长，计划经济向市场经济过渡。由于原《办法》是在计划经济体制下出台的，对于我们国家新的发展思路和目标要求，特别是市场经济体制下的城市规划编制工作，显现出诸多的不适应性。主要表现在以下几个方面：城市规划编制办法修订的背景1、过度强调政府对资源的统一配置，没有考虑市场经济下市场对资源配置的基础性作用，对市场经济的运行规律缺乏了解，同时

6、，对市场的缺陷也未给予充分重视。因此，原《办法》的“刚性”和“弹性”都不足，规划“控制”和“引导”的力度都不够。2、在城乡关系上体现了较强的城乡二元结构特点，“城市中心主义”思想浓厚，无法保证城市规划在促进区域统筹和城乡统筹发展方面应当发挥的作用。3、过于偏重对建设开发的指导作用，对人文和自然资源环境的保护强调不足，对社会公平和公众利益的关注不够。4、体现了较强的工程技术特点，缺乏基本的公共政策理念。5、在编制组织上强调的是单一政府行政部门的责任，缺少其它部门与公众参与的程序保障。6、编制的目的性、指向性含糊，与行政管理脱节，

7、事倍功半，颇有几分“屠龙术”的特征。城市规划编制办法修订的背景修订《办法》成为一项紧迫的任务国务院下发《关于加强城乡规划监督管理的通知》（国发[2002]13号）；建设部等九部委下发关于贯彻落实国发[2002]13号文件的通知（建规[2002]204号）；建设部下发关于印发《近期建设规划工作暂行办法》、《城市规划强制性内容暂行规定》的通知（建规[2002]218号）；建设部下发《关于抓紧组织开展近期建设规划制定工作的通知》（建规[2005]142号）；建设部下发《关于开展城乡规划效能监察的通知》（建规[2005]161号）；国

8、务院办公厅转发建设部《关于加强城市总体规划工作意见的通知》（国发办[2006]12号）。修订《办法》成为一项紧迫的任务《城市绿线管理办法》（建设部令112号）2002年11月1日起实施；《城市紫线管理办法》（建设部令119号）2004年2月1日起实施；《城市黄线管理办法》（建