我国社区管理主体的变迁

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1、我国社区管理主体的变迁薛育余来源：中国社会科学报 当前，社会管理体制正在发生根本性的改变，一些企事业单位逐渐向市场化转型。但“单位制”仍然未完全被打破，单位在社区管理中仍然扮演着非常重要的角色。在现行的单位体制中，居民的个人发展是以单位为依托的，主要社会利益也是在单位中获得，个人的职务升迁、收入、社会声誉等等无不和单位联系在一起。实际上，单位制一定程度地阻碍了居民参与社区管理。 一种社会管理体制中的主体定位和职能划分的不同，决定了体制中各个主体间关系的不同，而主体间的不同关系是不同社会管理体制的根本性区别。 在计划经济时代，政社不分、“单位办社会”、自上而下

2、的行政推动城市社区的管理，职工生老病死、衣食住行等无不依靠单位来解决，社区只是单位的附庸，其地位和作用非常有限。随着我国改革的不断深入，现代企业制度逐步建立，单位一方面逐渐摆脱政府的行政干预，另一方面也有从沉重的社会负担中解脱出来的迫切要求。在这样的大背景下，职工渐渐从“单位人”向“社区人”转变，人们对单位的生活依赖越来越弱。计划经济体制下依靠单位管理社会的手段正失去它存在的基础，社会管理加快向专业机构转型的步伐，社区逐步成为人们的基本生活单元。随着城镇化发展的提速，“农转非”社区的出现和大量外来务工人员的涌入，以及失业下岗人员的沉淀，作为能够承担社会转型所

3、带来一系列后果的基本单位，社区的地位被凸显出来。原来作为“单位制”附庸的社区，其原有的管理体制显然已不能适应社会发展的要求，建立新的社区管理体制已成为一项重要任务。 社区居民的参与意识开始觉醒 我国的传统社区管理体制，由于社区成员的“单位人”属性较强以及社区自治组织资源缺乏和政府的推动作用，城市社区管理主要表现为“单位制”和“街居制”的结合，社区管理的主体主要有街道办事处、居民委员会和职工所在单位。其中，单位是我国特有的社区管理主体，以“单位人管理”和“地区管理”为主要特征，这主要是由于我国在计划经济时代的单位福利制度造成的。在传统社区管理体制下，单位成为政

4、府的附属，单位不仅为职工提供住房，还提供职工的其他社会福利保障，由此，单位实际上扮演着社区管理者的角色。 随着我国经济体制的转型、住房制度的改革和商品住宅小区的出现，单位制逐步走向解体，我国的社区管理主体也呈现多元化发展的趋势。居民的自治组织——业主委员会逐渐成为社区管理的主体之一，这是社区居民的参与意识开始觉醒的结果。另外，一些非政府组织也逐步参与到社区的管理体制中来。新兴社区管理主体的出现，是一系列改革的必然结果，势必对原有的社区管理主体造成冲击，对社区管理体制提出改革要求。在这种背景下，如何界定新兴管理主体的地位，如何重新划分传统管理主体的职能是当前我

5、国社区建设必须面对的新问题。 行政化：我国社区管理主体的现状分析 在社区的管理层面，政府的角色应该是从宏观上协调各方利益，整体推动社区建设的开展。这看起来似乎比较简单，但是由于社区建设的内在矛盾性和复杂性，使得政府在扮演“推动”角色时难以完全掌控自身的行为。政府的全面介入是当前我国城市社区管理的显著特点。 目前，我国社区建设进程中，政府将居委会和非政府组织纳入自己的管理体系，用行政化的方法干预社会和经济生活，对公民自治力量的培育有所忽略，使得社区缺乏解决单位功能外溢和社会转型所带来的诸多问题的能力。 从理论上讲，自治组织居民委员会的功能主要是自我组织、自我教

6、育、自我服务、自我管理、利益表达等等。但是在我国的实践过程中，居委会更多地是被赋予了行政化色彩。作为社团的自治组织，本该由全体社区居民共同协商制定的自治章程，由于社区居委会完全是在政府的运作下成立的，因而目前绝大多数居委会都缺乏自治章程。现实中所存在的社区自治章程主要是由街道办事处来负责制定，这也为政府职能部门的任务转接提供了可能。除此之外，包括干部任免、资金来源、日常决策、考核激励全部由街道负责，这些都集中体现了基层政府对居民自治的范围界定和控制程度。 当前，社会管理体制正在发生根本性的改变，一些企事业单位逐渐向市场化转型。但“单位制”仍然未完全被打破，单

7、位在社区管理中仍然扮演着非常重要的角色。在现行的单位体制中，居民的个人发展是以单位为依托的，主要社会利益也是在单位中获得，个人的职务升迁、收入、社会声誉等等无不和单位联系在一起。实际上，单位制一定程度地阻碍了居民参与社区管理。 去行政化：基于治理理论的价值选择 治理是各种公共的或私人的机构和个人管理其共同事务的诸多方式总和。治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。从治理理论的视角出发，社区管理的改革需要注意几个问题。 第一，对政府在社区管理中

8、的重新定位。政府作为公共利益的代表者，是社区公共资源