基于转变经济发展方式视角的土地征用制度研究

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1、基于转变经济发展方式视角的土地征用制度研究　　《改革与战略》2008年第12期　　摘要：土地征用制度是经济发展方式形成的重要影响因素。我国现行土地征用制度是形成目前经济发展方式的重要制度原因。因此，要实现经济发展方式的转变就必须改革现行土地征用制度，新型土地征地制度也必须符合转变经济发展方式的要求。　　关键词：经济发展方式；土地征用制度；改革　　近年来，因土地征用问题引发的社会矛盾较为突出，越来越被社会所关注。许多学者也从不同的角度对这一问题进行探讨，提出了一些富有建设性的建议。笔者试图从转变经济发展方式这一视角对土地征用制度进行分析。　　一、经济

2、发展方式与土地征用制度　　(一)土地征用是我国农地非农化唯一合法途径　　土地征用是国家为了社会公共利益的需要，将集体所有的土地转变为国家所有，并依法给予一定补偿的行为。在我国，集体所有的土地一般为农用地，而国家所有的土地一般为非农建设用地，因此，土地征用过程一般也是农地非农化过程。而且，在现行法律下，土地征用是农地非农化的唯一合法途径。我国《土地管理法》第四十三条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”这就是说，农地转为非农业用地必须经过国家征用，先进行土地变性，方能用于非农业建设。　　(二)农地非农化方式是影响

3、经济发展方式的重要因素　　经济发展方式是实现经济发展的方法和形式，它是指经济系统由当前状态向理想状态或目标状态进化需要遵循的规范，包括发展的动力、结构、质量、效率、就业、分配、消费、生态和环境等因素(周叔莲、刘戒骄，2008)。显然，影响经济发展方式的因素有很多，而土地取得方式就是其中一种。因为土地是经济发展的必须要素，任何的经济发展都是在土地上发生的。土地取得的成本、取得的难易程度等都会影响经济发展方式。在当前社会中，经济发展主要靠第二、三产业发展来获得。而第二、三产业占用的是建设用地，现实中许多建设用地大都是由农用地转变而来。另外，一般来讲，农

4、地非农化过程中会产生大量的土地增值收益。因此，农地非农化方式包括农地非农化的成本、难易程度、土地增值收益如何分配等，这些都会对经济发展方式产生重要影响。　　二、传统经济发展方式与现行土地征用制度　　传统经济发展方式是一种粗放型经济发展方式，其特点是经济发展主要依靠投资、出口拉动，主要依靠第二产业带动，主要依靠增加物质资源消耗。这种发展方式是不可持续的，是必须要转变的。这种经济发展方式看起来不可思议，却是在一定的制度约束条件下追求本位利益的个体“理性”集体无意识的选择。这种制度约束也包括现行土地征用制度的约束。　　(一)现行土地征用制度是诱发我国投资

5、过热的重要制度原因　　我国投资过热主要由地方政府和企业引起的，而在现行土地征用制度下，这两者都存在过度投资的倾向。　　1.在现行土地征用制度下，地方政府可以从土地征用过程中获得巨大的经济收益，从而为其盲目投资提供资金来源。一般来说，农用地与城镇建设用地的价格相差较大，这主要是因为两者的区位、投资相差较大。所以，土地征用过程中会形成巨额土地增值收益，地方政府是这部分土地增值收益的主要获利者。地方政府获取土地增值收益的手段主要是征收税费。在广东南海区，一亩农地转化为非农建设用地，如只办农地转用手续，牵涉的费用有：耕地占用税4000元，征地管理费1500

6、—1800元，垦复基金1万元，农业保险基金6000元，农田水利建设费1333元。如办理出让手续，除了以上费用外，还要再加上土地出让金，工业用地为1万—2.5万元，商业用地12.5万元，住宅用地以前为8万—10万元(蒋省三、刘守英，2003)。可见，在现行土地征用制度下，地方政府可以获得巨大的经济收益，这也为地方政府投资提供了资金来源。　　2.现行土地征用制度使得企业获得土地的成本较低，从而导致大量建设项目轻易进入投资领域。在现行土地征用制度下，地方政府从农民手中获得土地的成本较低，另外，地方政府为了本地GDP、税收、就业等政绩利益和长期收益，往往以

7、很低的地价，甚至是零地价、负地价的方式出让工业用地。这样就使得企业获得土地的成本较低，导致大量建设项目轻易进入投资领域。　　(二)现行土地征用制度使得被征地农民无法分享工业化成果　　虽然现行土地征用制度规定，征用土地必须给予农民一定补偿，但补偿很低。一是补偿范围偏窄，仅限于土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费；二是补偿费测算方法不科学，以被征地前三年平均年产值为依据，用土地平均产值乘以倍数的方法来计算征地补偿费的标准。有人曾测算，按每亩耕地产量2000斤，每斤粮食价格0.5元计算，则一亩地年产值为1000元。即便按10倍年产值补偿，也不过

8、1万元(刘正山，2004)。正是如此低的补偿，使得大多数被征地农民不能维持原有的生活水平。据一份调查显示，在接受调查的29